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“十四五”啟幕，新一輪電改正式進入全新的五年發展期。

2016年，國家(jia)發改委、國家(jia)能源局發布《電力發展(zhan)“十三(san)五”規(gui)劃(hua)》（以下簡(jian)稱(cheng)《規(gui)劃(hua)》），為新一輪電改階段性發展(zhan)劃(hua)定“考試大綱”：組(zu)建相對獨立(li)和規(gui)范運行(xing)的(de)電力交易機構，建立(li)公(gong)平有序的(de)電力市場(chang)規(gui)則(ze)，初步形(xing)成功能完善的(de)電力市場(chang)，深入(ru)推進(jin)簡(jian)政放(fang)權。

五年電(dian)改，探(tan)索(suo)不少，成果頗多，基(ji)本的計(ji)劃制度已生巨(ju)變(bian)，但(dan)其中也裹挾(xie)著復雜(za)的矛(mao)盾和博弈，“管住(zhu)中間，放開兩頭”仍在落實中艱難前行。

“十三五”電(dian)改目標完(wan)成如(ru)何？取得了(le)哪些(xie)寶貴經驗？展望“十四五”，蹚(tang)進“深水區”的(de)電(dian)改還要(yao)啃哪些(xie)“硬骨頭”？

交易機構股改提速，獨立運行仍待時日

在2015年新一輪電(dian)(dian)改確定的(de)“三(san)放開、一獨(du)(du)(du)立(li)、三(san)強化”總體思路中(zhong)，“一獨(du)(du)(du)立(li)”即為“推進(jin)交(jiao)(jiao)易機(ji)構(gou)相對獨(du)(du)(du)立(li)。《規劃》開宗(zong)明義(yi)地提出，組建相對獨(du)(du)(du)立(li)和規范(fan)運行的(de)電(dian)(dian)力交(jiao)(jiao)易機(ji)構(gou)。過去(qu)五年，國家(jia)發改委、國家(jia)能源局多次發文敦(dun)促電(dian)(dian)力交(jiao)(jiao)易機(ji)構(gou)獨(du)(du)(du)立(li)，并將(jiang)“相對獨(du)(du)(du)立(li)”表述(shu)為“獨(du)(du)(du)立(li)”，以打破電(dian)(dian)網企業(ye)絕(jue)對控股的(de)局面。

2020年(nian)2月(yue)，國家發改委、國家能(neng)源局發文明確(que)，2020年(nian)上半年(nian)，北京、廣(guang)州2家區(qu)域性(xing)交(jiao)易機(ji)構(gou)和(he)省(sheng)（自治(zhi)區(qu)、直轄市）交(jiao)易機(ji)構(gou)中(zhong)電網(wang)企業持(chi)股比例全部降至(zhi)80%以下，2020年(nian)底前電網(wang)企業持(chi)股比例降至(zhi)50%以下。

記者(zhe)了解到，截至(zhi)目前(qian)，全國30多家(jia)電力交易(yi)中(zhong)心電網(wang)的持股(gu)比例均降至(zhi)70%左(zuo)右(you)，雖(sui)未達(da)成《規劃》目標，但(dan)股(gu)改步伐明顯提速。北京產權交易(yi)所最新披(pi)露，國家(jia)電網(wang)公(gong)司和南方電網(wang)公(gong)司的股(gu)權占(zhan)比將分別被控(kong)制在45%以下和39%。

北京(jing)鑫諾律(lv)師(shi)事務所律(lv)師(shi)展曙光表示(shi)，電(dian)(dian)力交易(yi)中心只(zhi)有實(shi)現人(ren)、財(cai)、物(wu)獨(du)立，才能擺脫電(dian)(dian)網公司既當“裁判(pan)”又當“運動(dong)員”的(de)現狀(zhuang)，其自身才可能在(zai)電(dian)(dian)力市場(chang)中發揮更大作用。

輸配電價趨于合理，交叉補貼依然無解

上(shang)述《規劃》表示，2017年底前，完成分電(dian)壓等級核定電(dian)網企業準許(xu)總收入和輸配電(dian)價，逐步(bu)減少(shao)電(dian)價交叉(cha)補(bu)貼。

2020年(nian)9月，國家發改委印發《關于(yu)核定(ding)(ding)2020-2022年(nian)省(sheng)級(ji)電網(wang)(wang)輸配電價(jia)的通知(zhi)》和《省(sheng)級(ji)電網(wang)(wang)輸配電價(jia)定(ding)(ding)價(jia)辦法》，并于(yu)今(jin)年(nian)1月1日(ri)起執行。歷(li)經兩輪輸配電價(jia)核定(ding)(ding)，輸配電價(jia)取得(de)一(yi)定(ding)(ding)成效。從(cong)數值(zhi)調(diao)整上(shang)看，降多(duo)增少(shao)；在用(yong)(yong)電類(lei)型上(shang)，兩部(bu)(bu)制(zhi)用(yong)(yong)電調(diao)整多(duo)于(yu)一(yi)部(bu)(bu)制(zhi)用(yong)(yong)電；在電價(jia)構(gou)成上(shang)，新的省(sheng)級(ji)輸配電價(jia)構(gou)成更加合(he)理。

美中不足的(de)(de)是，在(zai)備受關(guan)注的(de)(de)交叉(cha)補貼(tie)問(wen)題(ti)上，仍無具體解決路徑。對此(ci)，中國社會科學院財經戰略研究(jiu)院副研究(jiu)員馮永晟表(biao)示：“輸配(pei)電(dian)(dian)價改革既要解決信(xin)息不對稱(cheng)問(wen)題(ti)，實(shi)現成本信(xin)息的(de)(de)準(zhun)確有效披露，又要實(shi)現輸配(pei)電(dian)(dian)價的(de)(de)切實(shi)落(luo)地，目前有關(guan)電(dian)(dian)網企業的(de)(de)監管(guan)參數(shu)建(jian)設相(xiang)對薄弱(ruo)，亟需加(jia)強(qiang)。”有業內人士指(zhi)出，現有輸配(pei)電(dian)(dian)價體系中，競(jing)爭(zheng)業務與非競(jing)爭(zheng)性業務的(de)(de)賬本仍處“一鍋燴”的(de)(de)混亂局(ju)面(mian)。

輔助服務市場啟動，交易機制不盡合理

輔(fu)(fu)助服務是維護(hu)電力(li)系統(tong)安全穩定運行必不可少的重要(yao)保(bao)證。《規劃(hua)》指出(chu)，要(yao)建立健全的電力(li)市(shi)場(chang)體系。2016年(nian)啟動東(dong)北(bei)地區(qu)(qu)輔(fu)(fu)助服務市(shi)場(chang)試點，成熟后(hou)全面推廣。截至2019年(nian)底(di)，電力(li)輔(fu)(fu)助服務市(shi)場(chang)機制已在東(dong)北(bei)、華北(bei)、華東(dong)、福(fu)建等14個地區(qu)(qu)和(he)省市(shi)啟動。

華北電力(li)大學經濟(ji)管理學院教授袁家(jia)海指出，隨著新能源大規(gui)模并網，電力(li)系統調節(jie)手段不(bu)(bu)足(zu)的問(wen)題日漸凸顯，原有的輔助服務(wu)(wu)計劃補償模式和(he)力(li)度已不(bu)(bu)能滿足(zu)電網運(yun)行需求。“目前，我國輔助服務(wu)(wu)產品單一(yi)，調峰不(bu)(bu)應屬于輔助服務(wu)(wu)，輔助服務(wu)(wu)費用分(fen)攤(tan)機(ji)(ji)制不(bu)(bu)盡(jin)合理，產品定價交易機(ji)(ji)制也不(bu)(bu)健(jian)全。”

袁家海認(ren)為，長遠看，通過不同(tong)時(shi)段(duan)的價(jia)格信號來(lai)引(yin)導市場(chang)(chang)成(cheng)員在高峰和低谷時(shi)段(duan)調整出力(li)(li)，是(shi)最經(jing)濟(ji)的方式(shi)，也是(shi)能夠合理化不同(tong)機組輔(fu)助(zhu)費用、降低終端用戶電價(jia)的唯一舉措。未來(lai)，輔(fu)助(zhu)服(fu)務市場(chang)(chang)改革應向其定義還原，不能先(xian)于電力(li)(li)市場(chang)(chang)建設(she)。“近期來(lai)看，需(xu)要(yao)詳細評估每種類型機組提(ti)供輔(fu)助(zhu)服(fu)務的能力(li)(li)，適當增加爬坡、系(xi)統慣(guan)性(xing)類交易品種，同(tong)時(shi)在現貨(huo)市場(chang)(chang)試點的省份適當開展競(jing)價(jia)模(mo)式(shi)選擇承擔主(zhu)體。”

現貨市場不及預期，深化改革任重道遠

“無(wu)現貨不市(shi)場”已是業內共識，但現貨市(shi)場建設阻力頗大(da)。

在馮(feng)永晟看(kan)來，現貨(huo)的(de)作用(yong)不能(neng)用(yong)“量”大(da)小來衡量，類似心(xin)(xin)臟重(zhong)量與身體體重(zhong)相比(bi)，比(bi)重(zhong)不大(da)但重(zhong)要性不言(yan)而(er)喻。“現貨(huo)市場的(de)作用(yong)，在于發現電(dian)力的(de)真實成本(ben)，現貨(huo)價(jia)格是(shi)整(zheng)個電(dian)價(jia)體系(xi)的(de)核(he)心(xin)(xin)。”

《規劃(hua)》指出，2018年底前，啟(qi)動現貨(huo)交易(yi)試點；2020年全面啟(qi)動現貨(huo)交易(yi)市場，研究風險對沖(chong)機制。

2017年，國家確定8個電力現貨(huo)(huo)市場建設試點(dian)地區，截至(zhi)目前基本都(dou)已開展了全月(yue)結算試運(yun)行。但電力價格雙軌制與市場化“水火不容”，導(dao)致不平衡資金出現，引發現貨(huo)(huo)市場“陣(zhen)痛”。

不久(jiu)前(qian)，安徽、江西(xi)、陜(shan)西(xi)先后發布征求本省(sheng)電(dian)(dian)力現貨(huo)市場建(jian)設方(fang)案的(de)(de)文件，標志著(zhu)2021年國內(nei)開展電(dian)(dian)力現貨(huo)交(jiao)易的(de)(de)省(sheng)份持續擴容。雖然(ran)短期的(de)(de)試結算暴露了(le)市場設計(ji)、配套制度等多(duo)方(fang)面的(de)(de)問題，但結果證明，電(dian)(dian)力現貨(huo)市場替代計(ji)劃調度制度在我國具(ju)備可行性。業(ye)內(nei)專家普遍(bian)呼吁：雙軌制問題若不解決，現貨(huo)建(jian)設恐將面臨更多(duo)“大考”，甚至影響電(dian)(dian)改(gai)成(cheng)敗。

發用電計劃逐步放開，電力市場交易待破冰

《規(gui)劃》明(ming)確(que)，有序(xu)放開(kai)發(fa)(fa)用(yong)電計劃，并給(gei)出了明(ming)確(que)的時間表，2020年前(qian)逐步取消優先發(fa)(fa)電權(quan)以外的非調節性發(fa)(fa)電計劃。

一位不(bu)(bu)愿(yuan)具名的(de)業(ye)(ye)內人士指(zhi)出，現行優先發用電(dian)制度的(de)制定出于(yu)以下考慮：保(bao)(bao)(bao)證居民、農(nong)業(ye)(ye)和公益(yi)性(xing)事業(ye)(ye)等用電(dian)價格不(bu)(bu)變；保(bao)(bao)(bao)證國(guo)家指(zhi)令計劃和政府間協議的(de)執(zhi)行，比如外(wai)來電(dian)；保(bao)(bao)(bao)證電(dian)源側(ce)行業(ye)(ye)政策延續，例(li)如保(bao)(bao)(bao)障(zhang)可再(zai)生(sheng)能源全額保(bao)(bao)(bao)障(zhang)性(xing)收購(gou)，保(bao)(bao)(bao)障(zhang)核電(dian)基荷運行；保(bao)(bao)(bao)障(zhang)涉及(ji)民生(sheng)政策的(de)供(gong)暖不(bu)(bu)受市(shi)場影(ying)響(xiang)。“現行優先發用電(dian)制度實質上形成(cheng)了(le)電(dian)力市(shi)場的(de)雙軌(gui)制結構，阻礙電(dian)力市(shi)場建設。”

2020年5月，國(guo)務院出臺《關(guan)于新(xin)時(shi)代加快(kuai)完善社會主(zhu)義市場經(jing)濟體制的(de)意見(jian)》再次提出，有(you)序放開發用電(dian)(dian)計(ji)劃(hua)和競(jing)爭(zheng)性(xing)環節電(dian)(dian)價(jia)，提高(gao)電(dian)(dian)力(li)交易市場化程度。據了解，截至(zhi)目前，除了浙江核電(dian)(dian)參與現貨市場交易、山東(dong)和廣東(dong)新(xin)能(neng)源將(jiang)參與現貨結算外(wai)，有(you)序放開優先發用電(dian)(dian)制度并(bing)無實質進展。“實踐表明(ming)，電(dian)(dian)力(li)體制改革領域并(bing)不適用雙軌制，甚至(zhi)出現嚴重‘水土(tu)不服’現象，有(you)序放開發用電(dian)(dian)計(ji)劃(hua)迫在眉(mei)睫。”

配售電改革初見效，質與量應均衡發展

作為(wei)《規劃》目標之一，全(quan)面推進(jin)配(pei)售(shou)電側改革廣受關(guan)注。《規劃》指出，2018年底(di)前完成售(shou)電側市場競爭主體培育工作。2013年，首批十(shi)幾家售(shou)電公(gong)司“入市”，目前注冊數量已(yi)達萬家。但受制于主客觀(guan)因素(su)，仍未真正開展(zhan)擁有(you)結算權的售(shou)電業務。

國網(wang)能源研究(jiu)院企業戰略研究(jiu)所(suo)高級(ji)工程師薛松認為(wei)，售電(dian)市場仍在洗牌，但總體秩序良好、售電(dian)主體趨于理性(xing)、用戶用能逐漸(jian)放心，初步完成了售電(dian)側改革任務和目標。“但如(ru)何促(cu)進售電(dian)公司創新更(geng)多增值服務，還(huan)有待持續探(tan)索完善。”

反觀(guan)配(pei)電側，增量(liang)配(pei)電改革試點進展緩慢。

華北電(dian)力(li)大學國(guo)家能源發展(zhan)戰略(lve)研(yan)(yan)究院2020年(nian)11月發布的《2020年(nian)增量(liang)配電(dian)發展(zhan)研(yan)(yan)究白皮書》顯示，四年(nian)來(lai)，全國(guo)分(fen)五(wu)批(pi)次明(ming)確(que)了459個(ge)(ge)(ge)(ge)試(shi)(shi)點(dian)(dian)(dian)，在前(qian)四批(pi)404個(ge)(ge)(ge)(ge)試(shi)(shi)點(dian)(dian)(dian)中(zhong)，只有202個(ge)(ge)(ge)(ge)試(shi)(shi)點(dian)(dian)(dian)確(que)定(ding)招(zhao)標方(fang)式、250個(ge)(ge)(ge)(ge)試(shi)(shi)點(dian)(dian)(dian)確(que)定(ding)業(ye)主、118個(ge)(ge)(ge)(ge)試(shi)(shi)點(dian)(dian)(dian)公布股(gu)比(bi)、150個(ge)(ge)(ge)(ge)試(shi)(shi)點(dian)(dian)(dian)確(que)定(ding)供(gong)電(dian)范圍(wei)、138個(ge)(ge)(ge)(ge)試(shi)(shi)點(dian)(dian)(dian)取(qu)得電(dian)力(li)業(ye)務許可(ke)證（供(gong)電(dian)類）。展(zhan)曙光(guang)認為，增量(liang)配電(dian)改革的“棋子”要避免(mian)被當(dang)作“棄子”，仍需有關部門(men)進一步(bu)理(li)順價格機制，完善配套措施。