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“十(shi)(shi)三(san)五(wu)(wu)”時期(qi)(qi)，我國制(zhi)定了到2020年萬元(yuan)國內(nei)生產總值能(neng)(neng)(neng)耗比(bi)2015年下降15%，能(neng)(neng)(neng)源(yuan)消(xiao)費(fei)總量控(kong)(kong)制(zhi)在50億噸標(biao)準煤(mei)(mei)以內(nei)的(de)“雙控(kong)(kong)”目標(biao)，并要(yao)求屆時煤(mei)(mei)炭(tan)占能(neng)(neng)(neng)源(yuan)消(xiao)費(fei)總量比(bi)重下降到58%以下。5月(yue)29日，國家(jia)發展改(gai)革(ge)委能(neng)(neng)(neng)源(yuan)研究所發布《“十(shi)(shi)三(san)五(wu)(wu)”時期(qi)(qi)重點部門煤(mei)(mei)控(kong)(kong)中期(qi)(qi)評估及后期(qi)(qi)展望》執行(xing)報告指(zhi)出，“十(shi)(shi)三(san)五(wu)(wu)”以來，重點部門支(zhi)撐全(quan)國煤(mei)(mei)控(kong)(kong)目標(biao)任務全(quan)面完成，“十(shi)(shi)三(san)五(wu)(wu)”后期(qi)(qi)，我國實(shi)現煤(mei)(mei)炭(tan)減量替代(dai)目標(biao)仍面臨諸多挑戰。

煤炭消費總量控制目標完成情況好于預期

根據國(guo)家統計(ji)局初步(bu)核算，2018年(nian)(nian)，我(wo)國(guo)超額(e)完(wan)成(cheng)(cheng)能源(yuan)總量(liang)(liang)和(he)強度(du)“雙控”目標(biao)。2018年(nian)(nian)，我(wo)國(guo)一(yi)次(ci)能源(yuan)消(xiao)費(fei)(fei)總量(liang)(liang)46.4億噸(dun)標(biao)準(zhun)煤(mei)(mei)(mei)，比上年(nian)(nian)增長(chang)3.3%；單位(wei)GDP能耗相比上年(nian)(nian)下(xia)(xia)降(jiang)約3.1%，超過全年(nian)(nian)下(xia)(xia)降(jiang)3%的目標(biao)任務。報告(gao)指出(chu)，從“十(shi)三五(wu)”目標(biao)完(wan)成(cheng)(cheng)進(jin)展看，2015～2018年(nian)(nian)，我(wo)國(guo)一(yi)次(ci)能源(yuan)消(xiao)費(fei)(fei)總量(liang)(liang)增長(chang)了3.4億噸(dun)標(biao)準(zhun)煤(mei)(mei)(mei)，僅相當于“十(shi)三五(wu)”增量(liang)(liang)控制目標(biao)的48%；我(wo)國(guo)單位(wei)GDP能耗累計(ji)下(xia)(xia)降(jiang)11.3%，完(wan)成(cheng)(cheng)“十(shi)三五(wu)”能耗強度(du)降(jiang)低目標(biao)的73.4%，超額(e)完(wan)成(cheng)(cheng)60%的進(jin)度(du)目標(biao)要求。從煤(mei)(mei)(mei)炭消(xiao)費(fei)(fei)情況看，2016年(nian)(nian)我(wo)國(guo)煤(mei)(mei)(mei)炭占一(yi)次(ci)能源(yuan)消(xiao)費(fei)(fei)總量(liang)(liang)比重為62%，2017年(nian)(nian)下(xia)(xia)降(jiang)到(dao)(dao)60.4%，2018年(nian)(nian)進(jin)一(yi)步(bu)下(xia)(xia)降(jiang)到(dao)(dao)59.0%。報告(gao)預計(ji)，到(dao)(dao)2020年(nian)(nian)有望實(shi)現煤(mei)(mei)(mei)炭在一(yi)次(ci)能源(yuan)消(xiao)費(fei)(fei)中的占比下(xia)(xia)降(jiang)到(dao)(dao)58%。

據國(guo)家(jia)發(fa)展改革委能(neng)(neng)源研究所能(neng)(neng)效(xiao)中(zhong)心有(you)關人士介(jie)紹，“十三(san)五”時期，國(guo)家(jia)對重點(dian)(dian)部門(men)沒有(you)制(zhi)(zhi)定煤(mei)(mei)炭(tan)(tan)消(xiao)費總(zong)(zong)量控(kong)制(zhi)(zhi)目(mu)標(biao)，僅在(zai)行(xing)業發(fa)展規(gui)劃(hua)中(zhong)制(zhi)(zhi)定了能(neng)(neng)效(xiao)提升(sheng)、污染物減排、結構調(diao)整等(deng)(deng)具體約束(shu)目(mu)標(biao)，此(ci)外，在(zai)供給(gei)側結構性(xing)改革背景下，針對煤(mei)(mei)炭(tan)(tan)、鋼(gang)鐵、電力等(deng)(deng)制(zhi)(zhi)定了去產能(neng)(neng)或產能(neng)(neng)控(kong)制(zhi)(zhi)總(zong)(zong)體目(mu)標(biao)。在(zai)中(zhong)國(guo)煤(mei)(mei)炭(tan)(tan)消(xiao)費總(zong)(zong)量控(kong)制(zhi)(zhi)方案(an)和(he)政策研究項目(mu)中(zhong)，針對重點(dian)(dian)部門(men)提出了2020年煤(mei)(mei)炭(tan)(tan)消(xiao)費總(zong)(zong)量控(kong)制(zhi)(zhi)目(mu)標(biao)，以及節能(neng)(neng)環保、結構優(you)化等(deng)(deng)具體目(mu)標(biao)。

報(bao)告分(fen)析，從重(zhong)點部門情況(kuang)看，單(dan)位產品能耗持(chi)續下(xia)降(jiang)，裝備(bei)大型化加快發展，為(wei)重(zhong)點部門煤(mei)炭消費減(jian)量(liang)替代奠(dian)定了堅實基礎(chu)。具體到火電部門而言，“十三五”時(shi)期，我(wo)國制定了現(xian)役(yi)煤(mei)電機組經過改造以后平(ping)均(jun)供電煤(mei)耗降(jiang)至310克標(biao)(biao)準煤(mei)/千(qian)瓦時(shi)以下(xia)的發展目標(biao)(biao)。從目標(biao)(biao)完成情況(kuang)看，2017年(nian)(nian)，我(wo)國燃(ran)煤(mei)機組平(ping)均(jun)供電煤(mei)耗為(wei)309克標(biao)(biao)準煤(mei)/千(qian)瓦時(shi)，比上年(nian)(nian)下(xia)降(jiang)了3克標(biao)(biao)準煤(mei)/千(qian)瓦時(shi)，已經提前三年(nian)(nian)完成規劃目標(biao)(biao)。隨著(zhu)高參數(shu)大容量(liang)燃(ran)煤(mei)機組建成投(tou)產，預(yu)期到2020年(nian)(nian)我(wo)國平(ping)均(jun)供電煤(mei)耗還將進一步下(xia)降(jiang)。

我國煤炭消費沒有大幅反彈的基礎

我國煤炭消費(fei)總(zong)量(liang)控(kong)制目(mu)標(biao)能(neng)(neng)夠超出預期完成，得(de)益于煤耗重點部門的工(gong)(gong)藝路線優化、能(neng)(neng)效(xiao)提(ti)升、清(qing)潔能(neng)(neng)源(yuan)替代、產能(neng)(neng)布局(ju)調(diao)整等多方面因素。通過控(kong)制煤炭消費(fei)總(zong)量(liang)，來實現重點部門優化工(gong)(gong)藝路線、提(ti)升能(neng)(neng)源(yuan)利用(yong)效(xiao)率、推廣清(qing)潔能(neng)(neng)源(yuan)、調(diao)整產能(neng)(neng)布局(ju)的效(xiao)果。

“我(wo)國推行(xing)(xing)煤炭(tan)消費減(jian)量替代并(bing)不是限(xian)制(zhi)(zhi)合(he)(he)理(li)用能(neng)需求(qiu)(qiu)，而是在綜合(he)(he)考慮生態環(huan)境約束、產業(ye)(ye)升級需求(qiu)(qiu)等因素(su)基礎上，整合(he)(he)推動能(neng)源供(gong)給側結(jie)構性改革和引導綠(lv)色低碳消費升級的(de)綜合(he)(he)決策。”上述人士表示，控(kong)制(zhi)(zhi)煤炭(tan)消費不能(neng)僅依(yi)靠行(xing)(xing)政(zheng)措施，需要(yao)結(jie)合(he)(he)各(ge)地區(qu)、各(ge)行(xing)(xing)業(ye)(ye)實際情況，從系統優化(hua)、成(cheng)本最(zui)小化(hua)等出發，利(li)用需求(qiu)(qiu)減(jian)量、結(jie)構優化(hua)、技術升級等多種途徑，發揮市(shi)場和政(zheng)府作(zuo)用合(he)(he)力。

報(bao)告(gao)指出，“十三五”以來，我國重點部(bu)門摸索的一些最佳做法(fa)實踐，為(wei)進(jin)一步深(shen)入推動煤(mei)(mei)炭減量替代工作提供了有(you)益(yi)參考。例如，完(wan)善經(jing)濟政策，發揮價(jia)格信號(hao)對控(kong)煤(mei)(mei)的引導作用(yong)；優化(hua)區(qu)域和園(yuan)區(qu)能源系統，“化(hua)零為(wei)整”促進(jin)控(kong)煤(mei)(mei)；整合推進(jin)控(kong)煤(mei)(mei)與污染治(zhi)理(li)，提高控(kong)煤(mei)(mei)經(jing)濟性；提升精細用(yong)能和智慧用(yong)能水平，實現管理(li)節能。

報告分析，我國煤(mei)(mei)(mei)控(kong)也面臨著諸多問題和挑戰(zhan)。現代(dai)煤(mei)(mei)(mei)化工(gong)產業快速發展，加劇煤(mei)(mei)(mei)炭消費增長壓力。大范圍高力度淘汰(tai)燃煤(mei)(mei)(mei)鍋爐(lu)與保(bao)障合理用(yong)能需求不夠匹配。一些煤(mei)(mei)(mei)炭替代(dai)措施(shi)經濟性(xing)差，可能造(zao)成煤(mei)(mei)(mei)炭消費反(fan)彈。一些地(di)區和行業存在(zai)刺激能源需求增長的傾向。

“整(zheng)體來看(kan)，伴隨我國經(jing)濟(ji)加快(kuai)高質量轉型，清(qing)潔(jie)能源發展(zhan)進一步加快(kuai)，我國煤(mei)炭消費(fei)并(bing)沒有(you)大幅(fu)反彈(dan)的基礎。”上述人(ren)士稱，但伴隨電力供需形勢更加復雜(za)，傳(chuan)統(tong)化(hua)(hua)石能源與(yu)清(qing)潔(jie)能源競爭加劇，煤(mei)化(hua)(hua)工等行業(ye)投資過熱，我國實現(xian)煤(mei)炭減(jian)量替(ti)代目標仍面臨艱巨挑戰。

強化煤控目標約束避免煤炭消費反彈

“十三五”后期，我(wo)國(guo)實現經濟高(gao)質量(liang)發展(zhan)的國(guo)際國(guo)內環境更加復雜，面(mian)臨的不確定性因(yin)素增多，對進一步(bu)推動(dong)煤炭消費減量(liang)替代帶來嚴峻挑戰。對此，報告提出以下相關建議(yi)。

一(yi)是強(qiang)(qiang)化煤(mei)控(kong)目(mu)標(biao)約束，努(nu)力(li)完成煤(mei)控(kong)目(mu)標(biao)。當前，在供給側結(jie)(jie)構性改革特別是去(qu)產能(neng)、去(qu)杠(gang)桿(gan)背(bei)景下，實現煤(mei)炭消(xiao)費(fei)減量替代目(mu)標(biao)面臨較好的宏(hong)觀形勢。建議(yi)進一(yi)步(bu)強(qiang)(qiang)化煤(mei)控(kong)目(mu)標(biao)約束，嚴格落實節能(neng)提效、結(jie)(jie)構優化、能(neng)源替代各(ge)項措(cuo)施，加(jia)強(qiang)(qiang)對重點耗煤(mei)行(xing)業的分(fen)類指導。

二是(shi)加強(qiang)對重(zhong)點(dian)耗(hao)(hao)煤行業新(xin)建重(zhong)大項(xiang)目(mu)的全過程監管(guan)。建議開展(zhan)重(zhong)點(dian)用能行業重(zhong)大在建項(xiang)目(mu)的全面(mian)篩查，加強(qiang)國家與地方規劃(hua)統籌銜(xian)接，確保重(zhong)大耗(hao)(hao)能項(xiang)目(mu)建設符合國家產業規劃(hua)、節(jie)能環保標準(zhun)和(he)生態紅線要(yao)求，新(xin)建重(zhong)點(dian)用能項(xiang)目(mu)不僅能效水平要(yao)達到國內領先、國際領先，能耗(hao)(hao)和(he)煤耗(hao)(hao)也必須控(kong)制(zhi)在總量(liang)目(mu)標范(fan)圍內。嚴格(ge)控(kong)制(zhi)煤電(dian)裝機(ji)和(he)煤化工(gong)項(xiang)目(mu)建設，落實等量(liang)減量(liang)替代(dai)要(yao)求，對不符合節(jie)能環保標準(zhun)要(yao)求、未批先建的項(xiang)目(mu)全面(mian)叫(jiao)停。

三(san)是大(da)幅(fu)提(ti)(ti)升東部地區清潔能(neng)(neng)源、外送(song)電(dian)力(li)(li)供給保(bao)障能(neng)(neng)力(li)(li)。當前，我國(guo)(guo)京津(jin)冀、長三(san)角、珠三(san)角以及山東、河南(nan)、安徽占全國(guo)(guo)煤(mei)炭消(xiao)費總量(liang)的(de)50%以上，也是我國(guo)(guo)煤(mei)炭減量(liang)替代的(de)重(zhong)點地區。建議進一步放(fang)開天然(ran)氣、分布式(shi)能(neng)(neng)源領域投(tou)資和價格管(guan)理，鼓勵有(you)條件的(de)地方政府大(da)幅(fu)增加管(guan)道天然(ran)氣、LNG、分布式(shi)可再生(sheng)能(neng)(neng)源等多種(zhong)供給，不斷提(ti)(ti)升清潔能(neng)(neng)源利用(yong)規(gui)模(mo)。加快跨區輸(shu)電(dian)基(ji)礎設(she)施建設(she)，鼓勵東部受端地區采(cai)取長期協議、共同(tong)投(tou)資、兼并(bing)重(zhong)組等多種(zhong)方式(shi)與(yu)西部清潔能(neng)(neng)源大(da)省加強(qiang)合作，提(ti)(ti)升外送(song)清潔電(dian)力(li)(li)規(gui)模(mo)和保(bao)障能(neng)(neng)力(li)(li)。

四是深化(hua)石化(hua)、煤化(hua)工領(ling)域(yu)供給側結(jie)構性改革。建議(yi)立足國內需(xu)求，嚴格(ge)控(kong)制石化(hua)、煤化(hua)工產能(neng)盲目(mu)擴張。按照國內領(ling)先、國際(ji)先進節能(neng)標準要求，以及最嚴格(ge)的生態(tai)環境、水資源約束要求，大幅提高(gao)新建產能(neng)節能(neng)環保安全標準。

五(wu)是強化(hua)新興領(ling)(ling)域(yu)用(yong)(yong)(yong)電(dian)、用(yong)(yong)(yong)氣(qi)等需(xu)求側(ce)管理措施。隨著我(wo)國新增電(dian)力(li)(li)需(xu)求由高耗能部門(men)到新興產業(ye)和(he)居民生(sheng)活領(ling)(ling)域(yu)，以及天然(ran)氣(qi)在工業(ye)園區(qu)、電(dian)力(li)(li)、居民生(sheng)活領(ling)(ling)域(yu)大規(gui)模應用(yong)(yong)(yong)，未來可能出現電(dian)力(li)(li)和(he)天然(ran)氣(qi)峰谷(gu)差(cha)拉大、供給不足等問題，對全(quan)社(she)會煤炭(tan)(tan)減量替代帶(dai)來負面影響。要強化(hua)新興領(ling)(ling)域(yu)用(yong)(yong)(yong)電(dian)、用(yong)(yong)(yong)氣(qi)等需(xu)求側(ce)管理措施，進(jin)一步完善峰谷(gu)價格(ge)、差(cha)別價格(ge)、階梯價格(ge)政策，推動重點部門(men)煤炭(tan)(tan)節約利(li)用(yong)(yong)(yong)、高效利(li)用(yong)(yong)(yong)、有序利(li)用(yong)(yong)(yong)、智能利(li)用(yong)(yong)(yong)。

六(liu)是完善“煤(mei)改氣(qi)”“煤(mei)改電(dian)”相關(guan)政策(ce)，避免煤(mei)炭消費出現(xian)反(fan)彈(dan)。把握“煤(mei)改氣(qi)”工作節(jie)奏，優先(xian)實施建筑節(jie)能改造和(he)工業(ye)低(di)溫余(yu)(yu)熱(re)利用，推廣熱(re)泵、蓄熱(re)、中(zhong)低(di)溫余(yu)(yu)熱(re)利用、大(da)溫差長距離輸熱(re)等(deng)技術，統籌利用電(dian)力、鋼鐵、水泥(ni)等(deng)高耗(hao)能行業(ye)余(yu)(yu)熱(re)余(yu)(yu)能資源。