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2005年(nian)，全國(guo)人大常委會通過了《中華(hua)人民共(gong)和國(guo)可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)法》(簡稱《可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)法》)。自此，我國(guo)建立了以《可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)法》為基礎(chu)的可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)法律政策(ce)體系，為我國(guo)可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)產業的快速發(fa)展(zhan)提供了重(zhong)要支撐。但行業自身及目前的法律政策(ce)體系仍然存在(zai)一些問題，影(ying)響著行業的長遠健康發(fa)展(zhan)。

2020年4月(yue)10日，國(guo)家能(neng)源(yuan)局(ju)發(fa)(fa)布(bu)公(gong)告，對《中華(hua)人民共和國(guo)能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)（征求意見稿）》（簡稱《能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》）向(xiang)全社會公(gong)開(kai)征求意見。在《能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》立法(fa)(fa)工作(zuo)有望取得突破的背景(jing)下，如何統籌《能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》與可再(zai)生能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)律政策體系(xi)的關(guan)系(xi)，使《能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》發(fa)(fa)揮其統領作(zuo)用，進一步促(cu)進我國(guo)可再(zai)生能(neng)源(yuan)的高質(zhi)量(liang)發(fa)(fa)展，是本(ben)文(wen)試圖探討的問題。

一、可再生能源法律政策體系的現狀

《可再生能源法》：搭建行業發展的法制框架

《可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)法(fa)》的出臺使(shi)可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)的開發(fa)(fa)(fa)利(li)用逐漸步入法(fa)制(zhi)軌道，其確立的多(duo)項(xiang)(xiang)基(ji)(ji)(ji)本制(zhi)度(du)(du)已成為(wei)可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)法(fa)律政(zheng)策體(ti)系的基(ji)(ji)(ji)礎，主要包括(kuo)：總量目標制(zhi)度(du)(du)，即規(gui)定一定時期內可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)在整個能(neng)(neng)源(yuan)結構中的比(bi)例(li)，為(wei)市(shi)場主體(ti)提供市(shi)場發(fa)(fa)(fa)展(zhan)的導向信息(xi)；全額保障性收(shou)(shou)購制(zhi)度(du)(du)，電(dian)(dian)網(wang)(wang)企業與依法(fa)取得行政(zheng)許(xu)可(ke)(ke)或報送(song)備案的可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)發(fa)(fa)(fa)電(dian)(dian)企業簽訂并網(wang)(wang)協議，全額收(shou)(shou)購其電(dian)(dian)網(wang)(wang)覆蓋范圍內符合并網(wang)(wang)技術(shu)標準的可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)上(shang)網(wang)(wang)電(dian)(dian)量；分(fen)類(lei)(上(shang)網(wang)(wang))電(dian)(dian)價制(zhi)度(du)(du)，針(zhen)對不(bu)同的可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)技術(shu)(風電(dian)(dian)、太陽(yang)能(neng)(neng)發(fa)(fa)(fa)電(dian)(dian)、小水電(dian)(dian)、生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)物質能(neng)(neng)發(fa)(fa)(fa)電(dian)(dian)等(deng))，分(fen)別確定上(shang)網(wang)(wang)電(dian)(dian)價并向社會公布，意在統籌發(fa)(fa)(fa)展(zhan)技術(shu)水平不(bu)同的能(neng)(neng)源(yuan)品(pin)類(lei)，明(ming)確投資回報，限制(zhi)不(bu)正當(dang)競(jing)爭；專項(xiang)(xiang)基(ji)(ji)(ji)金(jin)(jin)制(zhi)度(du)(du)，國(guo)家財政(zheng)設(she)立了可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)發(fa)(fa)(fa)展(zhan)基(ji)(ji)(ji)金(jin)(jin)，資金(jin)(jin)來(lai)源(yuan)于國(guo)家財政(zheng)年度(du)(du)安排(pai)的專項(xiang)(xiang)資金(jin)(jin)和(he)依法(fa)征收(shou)(shou)的可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)電(dian)(dian)價附加收(shou)(shou)入等(deng)；基(ji)(ji)(ji)金(jin)(jin)除用于各(ge)類(lei)可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)發(fa)(fa)(fa)電(dian)(dian)補償(chang)外，還用于可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)開發(fa)(fa)(fa)利(li)用項(xiang)(xiang)目的補貼、補助(zhu)等(deng)。

配套政策：拆解宏觀目標，著眼落地執行

作為可再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)行(xing)(xing)業(ye)基礎性與框架性的(de)法(fa)(fa)(fa)(fa)律，《可再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)(fa)》難以對可再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)開發(fa)(fa)(fa)利用中的(de)具(ju)體(ti)問題進行(xing)(xing)規定(ding),其(qi)有效實(shi)施還有賴于國(guo)務院及(ji)其(qi)有關(guan)部(bu)門適時出臺配(pei)套的(de)法(fa)(fa)(fa)(fa)規、規章(zhang)、技術規范(fan)及(ji)相應的(de)發(fa)(fa)(fa)展(zhan)規劃。因此,在《可再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)(fa)》實(shi)施后，國(guo)家發(fa)(fa)(fa)改委、財政部(bu)、原電(dian)監會等各(ge)有關(guan)部(bu)門制定(ding)了(le)大量配(pei)套規章(zhang)及(ji)規范(fan)性文件，例如《電(dian)網企業(ye)全(quan)額(e)收(shou)購(gou)(gou)可再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)電(dian)量監管辦法(fa)(fa)(fa)(fa)》、《可再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)發(fa)(fa)(fa)電(dian)有關(guan)管理(li)規定(ding)》、《可再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)發(fa)(fa)(fa)電(dian)價格和費用分(fen)攤管理(li)試行(xing)(xing)辦法(fa)(fa)(fa)(fa)》、《可再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)發(fa)(fa)(fa)展(zhan)專項資金(jin)管理(li)暫行(xing)(xing)辦法(fa)(fa)(fa)(fa)》、《可再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)產業(ye)發(fa)(fa)(fa)展(zhan)指導目錄》、《分(fen)布式光伏(fu)發(fa)(fa)(fa)電(dian)項目管理(li)暫行(xing)(xing)辦法(fa)(fa)(fa)(fa)》、《加強(qiang)生(sheng)(sheng)物燃(ran)料乙醇(chun)項目建設(she)管理(li)促進產業(ye)健(jian)康(kang)發(fa)(fa)(fa)展(zhan)的(de)通知》、《可再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)發(fa)(fa)(fa)電(dian)全(quan)額(e)保障性收(shou)購(gou)(gou)管理(li)辦法(fa)(fa)(fa)(fa)》等。

除上述直接依據(ju)《可再(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)(fa)》的(de)規定發布(bu)的(de)規章和(he)政(zheng)策之外(wai)，各有(you)關(guan)部門還依據(ju)其(qi)職責制(zhi)定了(le)(le)很多與(yu)可再(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)間接相關(guan)的(de)規范(fan)(fan)性(xing)文(wen)(wen)件(jian)，例如《國土資源(yuan)(yuan)部、國務院扶(fu)(fu)貧辦、國家(jia)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)局關(guan)于(yu)(yu)(yu)支持光伏扶(fu)(fu)貧和(he)規范(fan)(fan)光伏發電(dian)產業(ye)用(yong)地(di)的(de)意見(jian)》、《國家(jia)林(lin)業(ye)局關(guan)于(yu)(yu)(yu)光伏電(dian)站建(jian)設使用(yong)林(lin)地(di)有(you)關(guan)問題的(de)通知》、《國家(jia)林(lin)業(ye)和(he)草原局關(guan)于(yu)(yu)(yu)規范(fan)(fan)風電(dian)場項目建(jian)設使用(yong)林(lin)地(di)的(de)通知》，對規范(fan)(fan)新能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)項目用(yong)地(di)合法(fa)(fa)性(xing)發揮(hui)了(le)(le)積極作用(yong)。除了(le)(le)全(quan)國性(xing)立法(fa)(fa)和(he)政(zheng)策之外(wai)，一些地(di)方(fang)人大和(he)政(zheng)府也根(gen)據(ju)地(di)方(fang)具體(ti)實際情況(kuang)制(zhi)定了(le)(le)相應的(de)地(di)方(fang)性(xing)法(fa)(fa)規、規章或者(zhe)指導性(xing)文(wen)(wen)件(jian)。

二、可再生能源發展與當前法律政策體系存在的問題

在能(neng)(neng)源管(guan)理(li)(li)體制與(yu)(yu)立(li)法結構(gou)方面，政(zheng)(zheng)出多門(men)、立(li)法零散、效(xiao)力層(ceng)級低，導致(zhi)法律與(yu)(yu)政(zheng)(zheng)策(ce)執(zhi)(zhi)行(xing)效(xiao)果不佳。對(dui)可再生(sheng)能(neng)(neng)源管(guan)理(li)(li)施(shi)加(jia)直接或間接影響的(de)部(bu)門(men)包括(kuo)發改委(wei)、財(cai)政(zheng)(zheng)、國土、環(huan)保、科技、農(nong)林等多個政(zheng)(zheng)府(fu)部(bu)門(men)，各(ge)部(bu)門(men)制定政(zheng)(zheng)策(ce)通常從各(ge)自職能(neng)(neng)角度出發，如(ru)各(ge)部(bu)門(men)溝通或協(xie)調不暢(chang)、政(zheng)(zheng)策(ce)銜接不夠，則(ze)會在政(zheng)(zheng)策(ce)的(de)解釋(shi)與(yu)(yu)適用過程中產生(sheng)歧(qi)義或矛盾，影響政(zheng)(zheng)策(ce)執(zhi)(zhi)行(xing)效(xiao)果；且(qie)目前可再生(sheng)能(neng)(neng)源領域尚無專門(men)性的(de)行(xing)政(zheng)(zheng)法規，部(bu)門(men)規章也不多見，大量政(zheng)(zheng)策(ce)文(wen)件屬于效(xiao)力層(ceng)級較低的(de)一般規范性文(wen)件,權(quan)威性與(yu)(yu)執(zhi)(zhi)行(xing)力度不足。

在能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)戰略(lve)與能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)方面(mian)，規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)出臺滯后(hou)且相關規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)之間協(xie)調(diao)性(xing)不(bu)足，對(dui)行(xing)業的(de)指導力度不(bu)夠(gou)。例如，我(wo)國“十一五(wu)(wu)(wu)”、“十二五(wu)(wu)(wu)”期間的(de)《可再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)發(fa)(fa)展(zhan)(zhan)規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)》曾分(fen)別滯后(hou)了(le)兩年多和(he)一年半(ban)的(de)時間，在一定程(cheng)度上(shang)影響了(le)其對(dui)產業發(fa)(fa)展(zhan)(zhan)的(de)指導性(xing)。規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)之間的(de)協(xie)調(diao)性(xing)不(bu)足主要表(biao)現(xian)在兩個方面(mian)：一是中央和(he)地方規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)目(mu)(mu)(mu)標(biao)(biao)協(xie)調(diao)性(xing)不(bu)足，地方規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)目(mu)(mu)(mu)標(biao)(biao)普遍高于國家規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)目(mu)(mu)(mu)標(biao)(biao)，造成(cheng)項目(mu)(mu)(mu)布局存在盲目(mu)(mu)(mu)性(xing)，產業發(fa)(fa)展(zhan)(zhan)面(mian)臨無序化，如國家“十三五(wu)(wu)(wu)”規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)中確(que)定新(xin)疆風電(dian)發(fa)(fa)展(zhan)(zhan)目(mu)(mu)(mu)標(biao)(biao)為1800萬(wan)千瓦，而新(xin)疆可再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)“十三五(wu)(wu)(wu)”規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)中確(que)定風電(dian)發(fa)(fa)展(zhan)(zhan)目(mu)(mu)(mu)標(biao)(biao)為3650萬(wan)千瓦，遠超(chao)國家規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)目(mu)(mu)(mu)標(biao)(biao)；二是行(xing)業上(shang)下游相關規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)協(xie)調(diao)性(xing)不(bu)足，如電(dian)源(yuan)(yuan)(yuan)建(jian)設規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)和(he)電(dian)網(wang)配置規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)(hua)協(xie)調(diao)不(bu)足，沒有充分(fen)考慮可再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)發(fa)(fa)電(dian)發(fa)(fa)展(zhan)(zhan)規(gui)(gui)模和(he)布局的(de)需要，造成(cheng)可再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)發(fa)(fa)電(dian)的(de)并網(wang)難(nan)(nan)、外送(song)難(nan)(nan)，導致可再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)消納的(de)壓力較大。

從配套財政機制(zhi)來看，電(dian)價(jia)補償和發(fa)(fa)(fa)展基金(jin)不(bu)(bu)足，制(zhi)約行(xing)業(ye)的(de)長遠發(fa)(fa)(fa)展。現(xian)行(xing)可(ke)(ke)再生能源(yuan)發(fa)(fa)(fa)電(dian)補貼(tie)政策已遠不(bu)(bu)能滿足可(ke)(ke)再生能源(yuan)發(fa)(fa)(fa)展需要，電(dian)價(jia)補償政策落實不(bu)(bu)到位，補貼(tie)資金(jin)來源(yuan)不(bu)(bu)足，補貼(tie)發(fa)(fa)(fa)放不(bu)(bu)及時(shi)，影響了企業(ye)正(zheng)常經營和發(fa)(fa)(fa)展。原因是多方面的(de)：一(yi)是可(ke)(ke)再生能源(yuan)電(dian)價(jia)附(fu)加未及時(shi)調整；二(er)是電(dian)價(jia)附(fu)加未依法嚴格征收；三是可(ke)(ke)再生能源(yuan)發(fa)(fa)(fa)展規模缺(que)乏有效控制(zhi)，加劇了補貼(tie)缺(que)口。

三、《能源法》中的可再生能源條款：十年磨劍，礪得花香

2008年，原國(guo)家能(neng)源辦就曾向社會發布《能(neng)源法（征求意見稿）》（簡稱“08年稿”），其中對于(yu)可(ke)再(zai)生能(neng)源發展(zhan)亦著墨(mo)不少。通過與08年稿重點法條的對比，或許能(neng)夠(gou)更清晰地(di)梳理出本次征求意見稿對于(yu)可(ke)再(zai)生能(neng)源發展(zhan)的思路。

總則：加強政策宣示，關注政策銜接

08年(nian)稿的(de)(de)(de)(de)總則(ze)部分，僅(jin)有“立法(fa)目的(de)(de)(de)(de)”與“能(neng)源(yuan)(yuan)與生(sheng)(sheng)態環境協調(diao)發展(zhan)”提及鼓勵發展(zhan)可再(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)；20年(nian)稿的(de)(de)(de)(de)總則(ze)中，“立法(fa)目的(de)(de)(de)(de)”、“戰略和(he)體(ti)系”、“結構(gou)優化(hua)”、“扶持農(nong)村(cun)能(neng)源(yuan)(yuan)”均(jun)強(qiang)(qiang)調(diao)發展(zhan)可再(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)，尤其“建設用地”條款強(qiang)(qiang)調(diao)了(le)(le)可再(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)項(xiang)目開發中非常關(guan)(guan)鍵的(de)(de)(de)(de)用地合法(fa)性(xing)問題，關(guan)(guan)注到了(le)(le)與土(tu)地政策的(de)(de)(de)(de)銜接。雖然上述法(fa)條并(bing)未規(gui)定具體(ti)細(xi)化(hua)的(de)(de)(de)(de)內容，但(dan)無疑通過政策宣示性(xing)的(de)(de)(de)(de)表(biao)述強(qiang)(qiang)化(hua)了(le)(le)可再(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)的(de)(de)(de)(de)重要性(xing)。

能源開發與加工轉換：法條擴容，無縫對接

08年(nian)稿的(de)“能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)開發(fa)與加(jia)工轉換”一章(zhang)，規(gui)定了“可(ke)再生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)資(zi)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)開發(fa)項目準(zhun)入”、“清(qing)潔能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)開發(fa)”、“替代(dai)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)開發(fa)”等內容；20年(nian)稿中，規(gui)定了“優化能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)結構”、“加(jia)快發(fa)展非化石能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)”、“可(ke)再生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)目標制度(du)(du)”、“可(ke)再生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)消(xiao)納保障制度(du)(du)”、“可(ke)再生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)激勵政策(ce)”、“可(ke)再生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)開發(fa)”、“企業保障義(yi)務”，法(fa)條數量及內容均(jun)大幅擴張，且(qie)內容與《可(ke)再生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)》高度(du)(du)對(dui)接，幾乎重申了《可(ke)再生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)》的(de)核心制度(du)(du)。

能源價格：還原能源的商品屬性

08年稿中，“價(jia)(jia)格(ge)形成(cheng)機(ji)制”條(tiao)款(kuan)(kuan)規(gui)定(ding)：“國家按(an)照有(you)利(li)于反映能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)市(shi)場(chang)(chang)(chang)供求關系、資(zi)(zi)源(yuan)(yuan)稀缺程度、環境損害成(cheng)本(ben)(ben)的原則，建立(li)市(shi)場(chang)(chang)(chang)調節(jie)與政府(fu)調控相結(jie)合、以市(shi)場(chang)(chang)(chang)調節(jie)為主導(dao)的能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)價(jia)(jia)格(ge)形成(cheng)機(ji)制。”20年稿中，“價(jia)(jia)格(ge)機(ji)制”條(tiao)款(kuan)(kuan)規(gui)定(ding)：“能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)領域的競爭性環節(jie)主要由(you)市(shi)場(chang)(chang)(chang)形成(cheng)價(jia)(jia)格(ge)，國家推(tui)動形成(cheng)主要由(you)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)資(zi)(zi)源(yuan)(yuan)狀(zhuang)況、市(shi)場(chang)(chang)(chang)供求關系、環境成(cheng)本(ben)(ben)、代際公平可(ke)持續等因素決定(ding)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)價(jia)(jia)格(ge)的機(ji)制。”經(jing)對比可(ke)見，20年稿更(geng)加強調市(shi)場(chang)(chang)(chang)形成(cheng)價(jia)(jia)格(ge)的機(ji)制，這與十八(ba)屆三中全會提(ti)出的“使市(shi)場(chang)(chang)(chang)在資(zi)(zi)源(yuan)(yuan)配置中起(qi)決定(ding)性作用”一脈相承，體現了能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)行(xing)業推(tui)進市(shi)場(chang)(chang)(chang)化的改革(ge)方向。

能源管理體制：回避矛盾，未見突破

關于能(neng)(neng)源管(guan)(guan)理(li)體制，兩稿(gao)表述近似，“國(guo)(guo)務(wu)(wu)(wu)院(yuan)(yuan)能(neng)(neng)源主管(guan)(guan)部(bu)門依照本(ben)(ben)法(fa)和國(guo)(guo)務(wu)(wu)(wu)院(yuan)(yuan)規(gui)(gui)定的(de)職責(ze)對全國(guo)(guo)能(neng)(neng)源開(kai)發(fa)利用活(huo)動實(shi)施監督(du)(du)管(guan)(guan)理(li)；國(guo)(guo)務(wu)(wu)(wu)院(yuan)(yuan)有關部(bu)門依照本(ben)(ben)法(fa)和其他有關法(fa)律、行(xing)政法(fa)規(gui)(gui)以及國(guo)(guo)務(wu)(wu)(wu)院(yuan)(yuan)規(gui)(gui)定的(de)職責(ze)，在各自(zi)職責(ze)范圍(wei)內對有關行(xing)業(ye)、領域的(de)能(neng)(neng)源開(kai)發(fa)利用活(huo)動實(shi)施監督(du)(du)管(guan)(guan)理(li)。”似乎無法(fa)解決行(xing)業(ye)內政出多門、“九龍治(zhi)水”的(de)問題(ti)。

能源規劃：解藥在手，需看療效

對于能(neng)(neng)源(yuan)規(gui)劃領域時(shi)常出現的(de)不協調問題，08年稿在(zai)“各(ge)類能(neng)(neng)源(yuan)規(gui)劃的(de)銜接(jie)”中規(gui)定(ding)(ding)：“國(guo)家能(neng)(neng)源(yuan)綜合規(gui)劃應(ying)當統(tong)籌兼顧各(ge)行業(ye)、各(ge)地區的(de)發展需要。國(guo)家能(neng)(neng)源(yuan)專項規(gui)劃應(ying)當符合國(guo)家能(neng)(neng)源(yuan)綜合規(gui)劃。”字(zi)面看來仍是一項政策宣示性(xing)(xing)的(de)規(gui)定(ding)(ding)，可執行性(xing)(xing)并不強；在(zai)“地方能(neng)(neng)源(yuan)規(gui)劃”中規(gui)定(ding)(ding)：“省級人民政府可以制定(ding)(ding)與國(guo)家能(neng)(neng)源(yuan)規(gui)劃相配(pei)套的(de)地方能(neng)(neng)源(yuan)規(gui)劃，并報國(guo)務院能(neng)(neng)源(yuan)主管部(bu)門備(bei)案。”

20年稿(gao)中(zhong)(zhong)，在(zai)“區(qu)(qu)域能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)規(gui)(gui)(gui)劃的(de)(de)編制(zhi)”條款中(zhong)(zhong)，規(gui)(gui)(gui)定(ding)“涉及全國布局、總量(liang)控(kong)制(zhi)以(yi)及跨省(sheng)輸送的(de)(de)區(qu)(qu)域能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)規(gui)(gui)(gui)劃經國務院發展改(gai)革部門(men)進行布局和總量(liang)平衡后，由(you)(you)國務院能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)主(zhu)管部門(men)審批(pi)。”其中(zhong)(zhong)提到的(de)(de)“布局”和“總量(liang)平衡”無疑(yi)是統籌全國能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)規(gui)(gui)(gui)劃的(de)(de)重要(yao)步(bu)驟；在(zai)“地(di)(di)方能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)規(gui)(gui)(gui)劃的(de)(de)編制(zhi)”條款中(zhong)(zhong)，規(gui)(gui)(gui)定(ding)“省(sheng)級綜合(he)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)規(gui)(gui)(gui)劃由(you)(you)國務院能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)主(zhu)管部門(men)審批(pi)。”相較08年稿(gao)中(zhong)(zhong)地(di)(di)方規(gui)(gui)(gui)劃報(bao)中(zhong)(zhong)央(yang)“備案”的(de)(de)表述，20年稿(gao)中(zhong)(zhong)關于“審批(pi)”的(de)(de)制(zhi)度安排算是有(you)了(le)“牙齒(chi)”。

四、可再生能源法律政策體系構建：把握好兩組關系

《能源法》與《可再生能源法》的關系：充分對接，重點突破

《可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)(fa)》仍存在(zai)諸多待完善之(zhi)處，例如(ru)整部法(fa)(fa)(fa)律(lv)的規定(ding)相對比較原則、執行性不(bu)夠強，沒有提出(chu)明(ming)確(que)的、具有強制性的發(fa)展(zhan)目標和要求等。而且(qie)，雖然《可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)(fa)》與(yu)《能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)(fa)》效力層級相同，但在(zai)我國能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)(fa)律(lv)體系中(zhong)，《可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)(fa)》畢竟只是一(yi)部專項法(fa)(fa)(fa)律(lv)，其在(zai)法(fa)(fa)(fa)律(lv)體系中(zhong)的地位終究不(bu)如(ru)作(zuo)為全行業基(ji)本法(fa)(fa)(fa)的《能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)(fa)》。因此，在(zai)《能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)(fa)》制定(ding)過程中(zhong)，應充分考慮(lv)與(yu)《可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)(fa)》的關系，解(jie)決(jue)《可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)(fa)》無(wu)力解(jie)決(jue)的遺留問題。

目前的(de)(de)(de)(de)《能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》文本(ben)做到了與(yu)《可(ke)(ke)再(zai)(zai)生能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》核心制(zhi)度的(de)(de)(de)(de)充分(fen)對(dui)接，但(dan)作為行(xing)業基本(ben)法(fa)(fa)，僅僅對(dui)接《可(ke)(ke)再(zai)(zai)生能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》已經規定(ding)的(de)(de)(de)(de)制(zhi)度，似乎(hu)并(bing)不“解渴(ke)”。例如，可(ke)(ke)考慮以(yi)(yi)下兩方面問題(ti)：一是(shi)在(zai)(zai)《能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》中(zhong)，是(shi)否明確可(ke)(ke)再(zai)(zai)生能(neng)源(yuan)發(fa)展的(de)(de)(de)(de)中(zhong)長(chang)期目標(biao)，以(yi)(yi)及在(zai)(zai)“能(neng)源(yuan)革命”和應對(dui)全(quan)球氣候(hou)變化的(de)(de)(de)(de)大(da)(da)背景下，是(shi)否能(neng)夠把大(da)(da)力發(fa)展可(ke)(ke)再(zai)(zai)生能(neng)源(yuan)提升到國家能(neng)源(yuan)戰略的(de)(de)(de)(de)高度；二是(shi)能(neng)否在(zai)(zai)《能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》中(zhong)進一步理(li)順能(neng)源(yuan)管(guan)理(li)體制(zhi)中(zhong)的(de)(de)(de)(de)癥結(jie)，目前的(de)(de)(de)(de)制(zhi)度安排(pai)仍是(shi)“國務院(yuan)能(neng)源(yuan)主管(guan)部(bu)門對(dui)全(quan)國可(ke)(ke)再(zai)(zai)生能(neng)源(yuan)的(de)(de)(de)(de)開發(fa)利用實施統一管(guan)理(li)。

國(guo)務院有(you)關部門(men)在各自的職責(ze)范圍內負責(ze)有(you)關的可再生能(neng)源(yuan)開發利(li)用管理工(gong)(gong)作(zuo)”。在實(shi)際(ji)工(gong)(gong)作(zuo)中，國(guo)務院曾通過“能(neng)源(yuan)領導小組”“能(neng)源(yuan)委員會”等議事協調(diao)機(ji)構開展跨部門(men)的工(gong)(gong)作(zuo)協調(diao)，取得了(le)積極的效果(guo)。在能(neng)源(yuan)行業大幅度機(ji)構改革(ge)暫無法實(shi)現的情況下，可考慮在《能(neng)源(yuan)法》中將跨部門(men)工(gong)(gong)作(zuo)協調(diao)機(ji)制固化下來，并明確一(yi)(yi)定的決策機(ji)制，將工(gong)(gong)作(zuo)協調(diao)機(ji)制“做實(shi)”，將管理關系進一(yi)(yi)步理順。

《能源法》與能源政策的關系：適時轉化，發揮合力

理想模型中的可(ke)(ke)再生能源(yuan)法律政(zheng)策(ce)體(ti)系，如(ru)果以(yi)樹(shu)木作為(wei)比(bi)喻(yu)，《能源(yuan)法》可(ke)(ke)謂土壤(rang)，《可(ke)(ke)再生能源(yuan)法》可(ke)(ke)稱樹(shu)干(gan)，此二(er)者可(ke)(ke)提供充(chong)(chong)足的養分，若想枝(zhi)繁(fan)葉茂，仍(reng)需要大量的配套政(zheng)策(ce)性(xing)、規劃性(xing)文件作為(wei)補充(chong)(chong)，經(jing)充(chong)(chong)分汲養后，方可(ke)(ke)瓜熟蒂落，迎來豐收。

建(jian)構起(qi)《能源法》與能源政(zheng)策(ce)(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)良(liang)性關系，應當實(shi)現(xian)以(yi)下兩方面(mian)的(de)(de)(de)(de)(de)效(xiao)果：一是法與政(zheng)策(ce)(ce)可(ke)(ke)以(yi)適時轉化，成熟的(de)(de)(de)(de)(de)政(zheng)策(ce)(ce)可(ke)(ke)以(yi)上升(sheng)為(wei)(wei)法律，獲得法律的(de)(de)(de)(de)(de)外觀，具有(you)更強的(de)(de)(de)(de)(de)規范性和約(yue)束力；法條(tiao)中看似“剛(gang)性”的(de)(de)(de)(de)(de)制度，結合(he)政(zheng)治、經濟、社會的(de)(de)(de)(de)(de)現(xian)實(shi)條(tiao)件，或(huo)許可(ke)(ke)以(yi)“柔化”為(wei)(wei)政(zheng)策(ce)(ce)性文件加以(yi)實(shi)施，獲得更好(hao)的(de)(de)(de)(de)(de)實(shi)踐效(xiao)果，在(zai)立(li)法技術上，就需要(yao)使用好(hao)授權性條(tiao)款，為(wei)(wei)法條(tiao)向配套政(zheng)策(ce)(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)轉化留下合(he)理(li)空間。二是法律與政(zheng)策(ce)(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)內容在(zai)實(shi)踐中能夠實(shi)現(xian)良(liang)好(hao)的(de)(de)(de)(de)(de)互補，法律的(de)(de)(de)(de)(de)強規范性、執行(xing)(xing)性以(yi)及繁瑣的(de)(de)(de)(de)(de)制修訂(ding)流程(cheng)決定(ding)了它適合(he)規定(ding)中長期、基礎性的(de)(de)(de)(de)(de)制度約(yue)束，政(zheng)策(ce)(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)彈性、靈活、機動性適合(he)于對行(xing)(xing)業發展的(de)(de)(de)(de)(de)具體問題作(zuo)出及時準確的(de)(de)(de)(de)(de)調(diao)整，作(zuo)為(wei)(wei)兩種行(xing)(xing)業管(guan)理(li)工具，它們(men)的(de)(de)(de)(de)(de)組(zu)合(he)效(xiao)果、默契程(cheng)度很大程(cheng)度上決定(ding)著行(xing)(xing)業發展的(de)(de)(de)(de)(de)質(zhi)量。