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一晃十三年過去，《能源法》重回公眾視線。上一次是2007年時公開征求意見，這一次也是公開征求意見。時間說明一切，《能源法》的出臺不是件容易的事。

《能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法》起草工作(zuo)自2006年(nian)正式啟動(dong)，2007年(nian)時(shi)面(mian)向社會征求(qiu)意(yi)見，負責的(de)是當時(shi)的(de)國(guo)(guo)家能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)領導小(xiao)組(zu)辦(ban)公(gong)室。2008年(nian)國(guo)(guo)家發改(gai)委將(jiang)《能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法（送(song)審(shen)稿(gao)(gao)）》提(ti)請國(guo)(guo)務(wu)院審(shen)議，原國(guo)(guo)務(wu)院法制辦(ban)也提(ti)出了(le)修(xiu)(xiu)改(gai)意(yi)見，但(dan)此(ci)后(hou)立法工作(zuo)有所(suo)停滯(zhi)，能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法一(yi)直(zhi)以送(song)審(shen)稿(gao)(gao)的(de)形式存在。到2017年(nian)，國(guo)(guo)家發改(gai)委再次(ci)向原國(guo)(guo)務(wu)院法制辦(ban)提(ti)交《能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法（送(song)審(shen)稿(gao)(gao)）》修(xiu)(xiu)改(gai)稿(gao)(gao)，此(ci)次(ci)國(guo)(guo)家能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)局(ju)公(gong)布(bu)的(de)《能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法（征求(qiu)意(yi)見稿(gao)(gao)）》正是在修(xiu)(xiu)改(gai)稿(gao)(gao)的(de)基礎上再次(ci)修(xiu)(xiu)改(gai)完善(shan)而成。

在(zai)這期(qi)間(jian)，能源(yuan)法(fa)(fa)的立法(fa)(fa)優(you)先級也反復(fu)變化，在(zai)全國(guo)人大(da)常委會(hui)和國(guo)務院的立法(fa)(fa)規劃(hua)中(zhong)，能源(yuan)法(fa)(fa)有時候是(shi)“全面深化改(gai)革急需的項(xiang)(xiang)目”，有時候是(shi)“預(yu)備項(xiang)(xiang)目”，在(zai)有的年份干(gan)脆沒(mei)有出現在(zai)立法(fa)(fa)計劃(hua)中(zhong)。

主管(guan)部門如(ru)果(guo)發布某(mou)個政策文(wen)件(jian)的(de)征(zheng)求意(yi)見稿，大(da)概(gai)率這(zhe)個政策離出臺就不遠了，但立(li)法流(liu)程(cheng)則(ze)要長(chang)得(de)多(duo)。國(guo)(guo)家能(neng)源局(ju)征(zheng)求意(yi)見后(hou)形(xing)成的(de)草案，還(huan)需要經過國(guo)(guo)家發改委(wei)、國(guo)(guo)務院才能(neng)提交全國(guo)(guo)人大(da)或(huo)全國(guo)(guo)人大(da)常(chang)委(wei)會，正式進入立(li)法程(cheng)序(xu)，按照(zhao)《立(li)法法》規定的(de)流(liu)程(cheng)審議(yi)表(biao)決。一部法律的(de)出臺需要“過五關斬六將”。

在(zai)(zai)這漫長的立法過(guo)程中，能源(yuan)(yuan)行業(ye)發生(sheng)了很多重(zhong)大變(bian)化(hua)。也(ye)許可以說(shuo)，正是(shi)(shi)因為能源(yuan)(yuan)行業(ye)，尤其是(shi)(shi)能源(yuan)(yuan)體制一(yi)直在(zai)(zai)不斷變(bian)化(hua)，《能源(yuan)(yuan)法》的立法總是(shi)(shi)面臨(lin)著不確定性。

以電(dian)力領域為例(li)，2006年(nian)《能源法(fa)(fa)》立(li)法(fa)(fa)工作開(kai)始時，“5號文”啟動的(de)電(dian)力體制改革已經(jing)(jing)經(jing)(jing)過了(le)(le)(le)四年(nian)。電(dian)力行業實(shi)現(xian)了(le)(le)(le)廠(chang)(chang)網(wang)分(fen)開(kai)，形成(cheng)了(le)(le)(le)“五大四小(xiao)兩網(wang)”的(de)格局(ju)，主(zhu)管(guan)(guan)能源領域的(de)主(zhu)要是國家發改委和原國家電(dian)監(jian)會(hui)(hui)。廠(chang)(chang)網(wang)分(fen)開(kai)完成(cheng)了(le)(le)(le)，但電(dian)力市(shi)(shi)場(chang)建(jian)設(she)進(jin)展(zhan)不(bu)佳(jia)，從2006年(nian)起改革停滯(zhi)，專門監(jian)管(guan)(guan)電(dian)力市(shi)(shi)場(chang)的(de)電(dian)監(jian)會(hui)(hui)地(di)位尷尬。2008年(nian)國家能源局(ju)成(cheng)立(li)，2013年(nian)國家電(dian)監(jian)會(hui)(hui)撤銷，原來的(de)能源監(jian)管(guan)(guan)體制也(ye)被打破了(le)(le)(le)。

此次《能源(yuan)法》征(zheng)求(qiu)意(yi)見的背(bei)景則是新(xin)(xin)一輪(lun)電力(li)體(ti)制改革和(he)(he)油氣體(ti)制改革。2015年(nian)，新(xin)(xin)一輪(lun)電改啟動，以“管住(zhu)中間，放開(kai)(kai)兩頭”為(wei)核心思(si)路，電力(li)市場正在(zai)建設之中，目(mu)前正朝(chao)著建設現貨(huo)市場的目(mu)標(biao)前進。油氣領域則在(zai)2019年(nian)成立了國家石油天然氣管網(wang)集團公司，通過剝離(li)管道資(zi)產將管輸和(he)(he)生產、銷售分開(kai)(kai)。

一般認(ren)為，《能(neng)(neng)源法》應該是(shi)統領(ling)整(zheng)個(ge)行業的(de)基(ji)礎(chu)性法律(lv)，回(hui)答整(zheng)個(ge)行業基(ji)礎(chu)性的(de)重(zhong)大問題，不過從過去十幾年(nian)的(de)實踐(jian)中(zhong)來(lai)看，這些重(zhong)大問題的(de)答案其(qi)實一直在變化，其(qi)中(zhong)可能(neng)(neng)還存(cun)在巨大分歧。還有一個(ge)觀點是(shi)能(neng)(neng)源法應該將國家基(ji)本能(neng)(neng)源政策制度化，把成熟的(de)產(chan)業政策上升為法律(lv)，那么(me)從現在的(de)改革進程看，我們的(de)產(chan)業政策已經成熟了(le)(le)嗎(ma)(ma)？已經成熟到可以(yi)寫進法律(lv)了(le)(le)嗎(ma)(ma)？不同(tong)(tong)的(de)人也會給出不同(tong)(tong)的(de)答案。

立法(fa)(fa)(fa)活動不是孤立的，而是在一定(ding)的時(shi)(shi)代背景下進行(xing)的。中(zhong)國法(fa)(fa)(fa)學會(hui)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)研究(jiu)會(hui)副(fu)會(hui)長、華東(dong)政法(fa)(fa)(fa)大學教(jiao)授肖國興(xing)曾經撰(zhuan)文發表觀(guan)點：“能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)體制(zhi)革命(ming)決定(ding)著能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)律革命(ming)的進程、時(shi)(shi)間與制(zhi)度演(yan)化的方向(xiang)和速(su)率，能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)律革命(ming)首先要期望能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)體制(zhi)革命(ming)。”如果能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)行(xing)業此輪體制(zhi)改革能(neng)(neng)夠(gou)順利推(tui)進，或許能(neng)(neng)夠(gou)為《能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)》的出臺凝(ning)聚更多共識。