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九月以來，我國已有20個省區出臺了力度不等的停電、限電措施，企業生產、居民生活等受到較大影響，引起社會廣泛關注。地方集中限電，反映出我國從煤到電的能源基本盤出現了較為突出的供需失衡問題。為緩解供需緊張，保障四季度迎峰度冬安全，亟須統籌政府調控與市場調節兩種手段。

一、多地集中限電的現象系多重因素疊加造成

用(yong)電(dian)(dian)需求處(chu)于(yu)(yu)高(gao)位、火電(dian)(dian)企業“越發(fa)越虧(kui)(kui)”所產生(sheng)的(de)(de)電(dian)(dian)力供(gong)(gong)需矛盾，是集中限(xian)電(dian)(dian)的(de)(de)直接原因。1-8月份，我國全社會用(yong)電(dian)(dian)量(liang)累計54704億千瓦時，同比(bi)增長13.8%，其(qi)中工(gong)(gong)業用(yong)電(dian)(dian)貢(gong)獻了2/3的(de)(de)增量(liang)。盡管8月以(yi)來(lai)工(gong)(gong)業用(yong)電(dian)(dian)增幅放(fang)緩，但總體(ti)仍處(chu)于(yu)(yu)高(gao)位。與此同時，作為主力電(dian)(dian)源的(de)(de)火電(dian)(dian)持續遭遇難以(yi)承受的(de)(de)高(gao)煤價(jia)和(he)高(gao)氣價(jia)。與年內最低值相比(bi)，9月下旬的(de)(de)煤炭和(he)天然(ran)氣價(jia)格已超過(guo)(guo)100%和(he)80%，達到(dao)1522元(yuan)/噸和(he)6086元(yuan)/噸（見圖1）。由(you)于(yu)(yu)燃料(liao)價(jia)格無(wu)法通過(guo)(guo)電(dian)(dian)價(jia)傳導(dao)，8月以(yi)來(lai)，火電(dian)(dian)企業普遍出現(xian)“越發(fa)越虧(kui)(kui)”的(de)(de)運行(xing)虧(kui)(kui)損(sun)現(xian)象，每度電(dian)(dian)虧(kui)(kui)損(sun)約0.2元(yuan)，行(xing)業虧(kui)(kui)損(sun)面超過(guo)(guo)90%。由(you)燃料(liao)價(jia)格過(guo)(guo)高(gao)引起的(de)(de)電(dian)(dian)力供(gong)(gong)應(ying)經濟性短缺(que)是此輪(lun)各地電(dian)(dian)力供(gong)(gong)需失衡的(de)(de)直接原因。

圖1 2021年1-9月份煤炭價格和天然氣價格走勢

數(shu)據來源：Wind數(shu)據庫(ku)

煤(mei)炭供需(xu)(xu)緊張，推高煤(mei)價，是“限電(dian)”背后(hou)的(de)(de)關鍵癥(zheng)結。目前(qian)我(wo)國煤(mei)炭有(you)效(xiao)產(chan)能規模在41億噸左右，進(jin)口(kou)較去年沒有(you)明顯(xian)增加，但電(dian)力(li)、化(hua)工和冶金用(yong)煤(mei)需(xu)(xu)求(qiu)顯(xian)著增加。1-7月份(fen)動力(li)煤(mei)累計銷量(liang)同比增長(chang)13.4%，但原煤(mei)產(chan)量(liang)同比僅增長(chang)6.5%，6、7月的(de)(de)同比產(chan)量(liang)甚(shen)至出(chu)現(xian)負增長(chang)。供給不(bu)及(ji)需(xu)(xu)求(qiu)，形(xing)成了煤(mei)炭供應短缺的(de)(de)市(shi)場預期，推高了煤(mei)價。上半年，內蒙古、陜西等(deng)煤(mei)炭主產(chan)區因安全生產(chan)檢(jian)查、環保督查等(deng)因素出(chu)臺了多重限產(chan)政策，疊加春季煤(mei)價不(bu)高的(de)(de)市(shi)場環境，煤(mei)炭企(qi)業生產(chan)意愿普遍不(bu)高，導致后(hou)續供應減少，加劇了供需(xu)(xu)緊張局面。

此外(wai)，能(neng)源(yuan)“雙控”對此次限(xian)電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)也有(you)(you)潛在影響(xiang)。除上述原因導(dao)致的“被動限(xian)電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)”外(wai)，也存(cun)在部(bu)分省份(fen)為(wei)完成年底(di)能(neng)源(yuan)“雙控”目標，主(zhu)動采取(qu)停電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)、限(xian)電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)措施的現象。有(you)(you)些為(wei)確保第(di)3季度能(neng)順利通過(guo)考(kao)核(he)，不(bu)亮“紅(hong)燈”，采取(qu)了限(xian)電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)停產等(deng)措施。有(you)(you)些電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)力外(wai)送省份(fen)，因外(wai)送電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)量的廠(chang)用電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)煤耗計入本省能(neng)源(yuan)消費，存(cun)在減少煤電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)外(wai)送電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)量的方式降低本省能(neng)源(yuan)消費量的傾向，加(jia)劇了電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)力受入省份(fen)的供電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)緊張。

二、四季度電力供需總體仍然偏緊，保安全壓力較大

一(yi)是冬(dong)季(ji)(ji)用(yong)(yong)電高(gao)峰恐超夏(xia)季(ji)(ji)，電力(li)(li)供(gong)需偏緊格局難以(yi)轉變(bian)。參考近五年(nian)的(de)月度同比增(zeng)(zeng)長趨勢，第三產(chan)業(ye)和居(ju)民用(yong)(yong)電在(zai)(zai)四季(ji)(ji)度的(de)增(zeng)(zeng)幅有望(wang)保持在(zai)(zai)過去五年(nian)的(de)平均水平，工(gong)業(ye)用(yong)(yong)電在(zai)(zai)四季(ji)(ji)度會由于去年(nian)基數低開高(gao)走而進一(yi)步(bu)放(fang)緩。綜合(he)以(yi)上分析，今年(nian)四季(ji)(ji)度全社(she)會用(yong)(yong)電量月度增(zeng)(zeng)幅有望(wang)回落至3%左右(you)，較(jiao)1-8月明顯放(fang)緩。不過逐月測算表明，12月的(de)全社(she)會用(yong)(yong)電量預計(ji)突破8500億千(qian)瓦時(shi)(shi)（見(jian)圖2），較(jiao)夏(xia)季(ji)(ji)7月高(gao)峰多830億千(qian)瓦時(shi)(shi)，較(jiao)去年(nian)12月冬(dong)季(ji)(ji)高(gao)峰還會增(zeng)(zeng)加200億千(qian)瓦時(shi)(shi)；加上寒冷(leng)天氣還可能(neng)使最大電力(li)(li)負荷進一(yi)步(bu)抬升。

圖2 2021年全社(she)會(hui)月(yue)度用(yong)電量預測及(ji)與近年比(bi)較(jiao)

數(shu)據來源：Wind數(shu)據庫

二是電(dian)(dian)(dian)廠(chang)(chang)煤(mei)炭(tan)庫(ku)(ku)存(cun)(cun)嚴重不足，加(jia)劇(ju)電(dian)(dian)(dian)力保(bao)供壓力。按照火電(dian)(dian)(dian)運行規律(lv)，迎峰(feng)度夏(xia)后，電(dian)(dian)(dian)廠(chang)(chang)需在第三(san)季(ji)度補(bu)庫(ku)(ku)存(cun)(cun)，為冬季(ji)保(bao)供做(zuo)好(hao)準(zhun)備。然而由(you)于(yu)煤(mei)價(jia)持續(xu)高企，電(dian)(dian)(dian)廠(chang)(chang)補(bu)庫(ku)(ku)存(cun)(cun)進展緩慢（見(jian)圖3）。盡管相(xiang)關部門(men)于(yu)4月和7月兩次(ci)強調加(jia)強煤(mei)炭(tan)儲備并(bing)保(bao)證電(dian)(dian)(dian)廠(chang)(chang)庫(ku)(ku)存(cun)(cun)水平，但截至9月中旬(xun)，全國大(da)部分電(dian)(dian)(dian)廠(chang)(chang)存(cun)(cun)煤(mei)始終處于(yu)10天左右的(de)低位。

圖3 2019年(nian)至今沿(yan)海八省電廠存(cun)煤可用(yong)天數

數據(ju)來源(yuan)：煤(mei)炭市場網

三(san)是冬季用煤(mei)(mei)高(gao)峰期，依(yi)靠市場機制大(da)幅(fu)降(jiang)低煤(mei)(mei)價(jia)難度較高(gao)。工業活(huo)動(dong)持續(xu)旺(wang)盛，疊加臨近的冬季供(gong)(gong)暖耗煤(mei)(mei)需(xu)求(qiu)，將影響(xiang)四季度的供(gong)(gong)需(xu)格(ge)局(ju)，煤(mei)(mei)炭緊平(ping)衡態勢不會改變。僅依(yi)靠市場自(zi)主(zhu)調節(jie)，難以實現煤(mei)(mei)炭價(jia)格(ge)降(jiang)至國家發(fa)展改革(ge)委等單位聯合確定的動(dong)力煤(mei)(mei)價(jia)格(ge)綠色(se)區間(jian)（500元~570元/噸）。

此(ci)外，若內蒙古(gu)、陜西、新(xin)疆等(deng)電(dian)力(li)輸(shu)出省份的電(dian)力(li)供需緊(jin)張現象持(chi)續，電(dian)網跨省跨區送電(dian)長協的執行難(nan)度(du)將進(jin)一(yi)步上(shang)升，加大了年底全國性迎(ying)峰度(du)冬保障風險。

三、綜合應用政府調控與市場調節手段，謹慎應對本輪限電并理順長期的能源供需關系

第一，盡快發揮政府宏觀指(zhi)導作用，提高燃(ran)(ran)料(liao)保(bao)供(gong)(gong)(gong)能(neng)力。綜(zong)合(he)運用釋放優質(zhi)煤(mei)炭(tan)產能(neng)、增(zeng)加(jia)煤(mei)炭(tan)進口(kou)、撮合(he)主(zhu)要煤(mei)炭(tan)央企(qi)與公(gong)用電(dian)廠(chang)簽訂新的長期供(gong)(gong)(gong)煤(mei)協議等手(shou)段，緩解煤(mei)炭(tan)供(gong)(gong)(gong)應緊張(zhang)，平抑煤(mei)價，緩解煤(mei)電(dian)價格倒掛現(xian)象(xiang)。繼續嚴控產能(neng)過剩行業(ye)“兩高”項目用煤(mei)，優先(xian)保(bao)障電(dian)廠(chang)補庫存(cun)和冬季供(gong)(gong)(gong)暖的用煤(mei)需(xu)求。支(zhi)持天然氣供(gong)(gong)(gong)應商(shang)以購(gou)買期貨等金融手(shou)段應對全球天然氣大(da)幅漲(zhang)價的風險，鼓勵(li)燃(ran)(ran)氣發電(dian)企(qi)業(ye)依據自身情(qing)況適當擴大(da)儲(chu)備能(neng)力。適當為重要節(jie)點和重點地區的支(zhi)撐(cheng)性電(dian)源提供(gong)(gong)(gong)燃(ran)(ran)料(liao)補貼，減輕電(dian)廠(chang)燃(ran)(ran)料(liao)成本(ben)壓力。

第二(er)，適當提高電(dian)力(li)市場(chang)競價(jia)上限，抑(yi)(yi)制(zhi)不合理用電(dian)需(xu)求。今年以來(lai)，我國各類產(chan)品出口強勁，是(shi)制(zhi)造業企業生產(chan)用電(dian)顯著增加(jia)的重要原因。適當上調電(dian)力(li)現貨(huo)市場(chang)的競價(jia)上限，可更好地反映電(dian)力(li)供需(xu)情況，在緩(huan)解(jie)(jie)燃料成本上漲對(dui)電(dian)廠造成壓力(li)的同(tong)時，抑(yi)(yi)制(zhi)部分迫切(qie)性低或產(chan)品綜合競爭力(li)差的電(dian)力(li)用戶用電(dian)需(xu)求，緩(huan)解(jie)(jie)電(dian)力(li)供需(xu)緊張。

第三，繼續嚴(yan)控盲目(mu)新上“兩高”項(xiang)目(mu)，防范煤電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)過度投資(zi)風險。此次大范圍(wei)限電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)現(xian)象出現(xian)后，新上煤電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)項(xiang)目(mu)的沖動增(zeng)加。但(dan)新上煤電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)項(xiang)目(mu)無法緩(huan)解當(dang)前(qian)的限電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)問題，也(ye)易產(chan)生(sheng)新一輪的過度投資(zi)。我需(xu)保(bao)持(chi)戰略定力，綜(zong)合研判各(ge)地電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)力供需(xu)情況和電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)網(wang)互(hu)濟(ji)能力，謹慎合理布(bu)局新增(zeng)煤電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)，加快(kuai)新能源和靈(ling)活(huo)性資(zi)源項(xiang)目(mu)建設(she)。

第四，統籌(chou)利用行政和(he)市場(chang)手(shou)段，加快改(gai)善(shan)制度環境。一(yi)(yi)方面(mian)，進(jin)一(yi)(yi)步(bu)優(you)化(hua)能源“雙控”制度。完善(shan)能耗(hao)核(he)算方法(fa)，合理(li)分解能耗(hao)指(zhi)標；提升管(guan)理(li)彈性(xing)，對涉及經濟(ji)穩定(ding)和(he)社會民(min)生的(de)(de)行業和(he)部門，因(yin)氣候、疫情(qing)等因(yin)素導(dao)致的(de)(de)用能增加予(yu)以(yi)一(yi)(yi)定(ding)程度的(de)(de)豁免；結合總量控制加快建立(li)跨省的(de)(de)地-企(qi)聯動的(de)(de)用能權協議轉讓機制，促(cu)進(jin)資(zi)源優(you)化(hua)配置。另一(yi)(yi)方面(mian)，進(jin)一(yi)(yi)步(bu)理(li)順電(dian)價(jia)(jia)機制。逐(zhu)步(bu)擴大電(dian)力市場(chang)覆(fu)蓋范(fan)圍并放(fang)寬競價(jia)(jia)范(fan)圍，使(shi)電(dian)價(jia)(jia)更好(hao)地反映供需關系和(he)傳導(dao)上游成本，有(you)效引導(dao)各(ge)類資(zi)源的(de)(de)優(you)化(hua)調度和(he)投資(zi)。

注：本文作者韓雪、李繼峰、俞敏均供職于國務院發展研究中心資源與環境政策研究所。