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建立清潔低碳、安(an)全(quan)高效的現代(dai)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)體系(xi)，推動能(neng)(neng)(neng)源(yuan)結構轉型升級(ji)，需要(yao)加(jia)快可(ke)再(zai)(zai)生能(neng)(neng)(neng)源(yuan)發(fa)展(zhan)。當前，可(ke)再(zai)(zai)生能(neng)(neng)(neng)源(yuan)行業面(mian)臨(lin)補(bu)貼(tie)(tie)資金與其快速增長的規模不(bu)匹(pi)配問(wen)題(ti)。4月(yue)10日，國家(jia)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)局發(fa)布(bu)關于(yu)《中(zhong)華人民共(gong)和國能(neng)(neng)(neng)源(yuan)法（征求(qiu)意見(jian)稿）》（下稱《能(neng)(neng)(neng)源(yuan)法（征求(qiu)意見(jian)稿）》）公開征求(qiu)意見(jian)公告。《能(neng)(neng)(neng)源(yuan)法（征求(qiu)意見(jian)稿）》共(gong)11章117條(tiao)，是否能(neng)(neng)(neng)通過這次立法解決(jue)可(ke)再(zai)(zai)生能(neng)(neng)(neng)源(yuan)行業面(mian)臨(lin)的補(bu)貼(tie)(tie)資金缺口問(wen)題(ti)？

一、可再生能源補貼相關法律和政策現狀

現行的(de)《可再生(sheng)能源(yuan)法》是(shi)在(zai)電(dian)網企業統(tong)購(gou)統(tong)銷背景(jing)下的(de)立(li)法成果(guo)，可再生(sheng)能源(yuan)補貼政策(ce)可以(yi)表(biao)述(shu)為。

①補什么(me)：可再生能(neng)源企(qi)業上(shang)網(wang)電價高于(yu)按照常規能(neng)源發電平均上(shang)網(wang)電價計算所發生費(fei)用(yong)之間的差(cha)額(e)。

②不補什(shen)么：電(dian)(dian)(dian)網(wang)企業為收(shou)購(gou)可(ke)(ke)再生能(neng)源電(dian)(dian)(dian)量而(er)支付的(de)(de)合理的(de)(de)接網(wang)費用(yong)(yong)以及其他合理的(de)(de)相(xiang)關費用(yong)(yong)，可(ke)(ke)以計入電(dian)(dian)(dian)網(wang)企業輸電(dian)(dian)(dian)成(cheng)本(ben)，并從(cong)銷售電(dian)(dian)(dian)價(jia)中(zhong)回收(shou)；③誰買單：包括國(guo)家財政年度安排的(de)(de)專項資金和全國(guo)范圍內隨售電(dian)(dian)(dian)量依法征收(shou)的(de)(de)可(ke)(ke)再生能(neng)源電(dian)(dian)(dian)價(jia)附(fu)加(jia)收(shou)入等。

④誰管(guan)理：可再生能源(yuan)發展基金征收使(shi)用管(guan)理的具體辦(ban)法，由國(guo)務院(yuan)(yuan)財(cai)政部門會同國(guo)務院(yuan)(yuan)能源(yuan)、價(jia)格主管(guan)部門制(zhi)定。

《可再(zai)生能(neng)(neng)源法》經歷過一次修訂，可再(zai)生能(neng)(neng)源補(bu)貼等配套(tao)政策(ce)也在(zai)不斷調(diao)整。目(mu)(mu)前，可再(zai)生能(neng)(neng)源上網電(dian)(dian)量的結算費(fei)用分為(wei)兩(liang)部(bu)分，一部(bu)分費(fei)用根據其上網電(dian)(dian)量、所在(zai)省份(fen)燃煤機(ji)組標桿電(dian)(dian)價計算得到(dao)(dao)，另(ling)一部(bu)分費(fei)用為(wei)國補(bu)資金，需(xu)要納入國家補(bu)貼目(mu)(mu)錄并由(you)財(cai)政部(bu)門將相關資金劃(hua)撥到(dao)(dao)電(dian)(dian)網企(qi)業后才能(neng)(neng)得到(dao)(dao)，目(mu)(mu)前存在(zai)較大資金缺口(kou)，不能(neng)(neng)及時回收。

為了解決補貼資金缺(que)口問題(ti)，國(guo)家部委推出了可再生能(neng)源綠色電力證書(shu)（“綠證”）政策。

2017年1月，三部委出臺(tai)了《關于試行可(ke)再生能(neng)源綠色(se)電(dian)(dian)力(li)證(zheng)書(shu)核發及自愿(yuan)認購(gou)(gou)交(jiao)易制(zhi)度的(de)通知(發改能(neng)源〔2017〕132號)》，擬在全國范圍內試行可(ke)再生能(neng)源（陸上(shang)風電(dian)(dian)和(he)不包(bao)括分布式(shi)(shi)在內的(de)光伏發電(dian)(dian)）綠證(zheng)核發和(he)自愿(yuan)認購(gou)(gou)制(zhi)度，自2017年7月1日起正式(shi)(shi)開展(zhan)認購(gou)(gou)工(gong)作，并根據(ju)市(shi)場認購(gou)(gou)情況，自2018年起適時啟(qi)動可(ke)再生能(neng)源電(dian)(dian)力(li)配(pei)額(e)考核和(he)綠色(se)電(dian)(dian)力(li)證(zheng)書(shu)強制(zhi)約(yue)束交(jiao)易。

2020年1月，三部委出(chu)臺(tai)了《關于促(cu)進非(fei)水可再(zai)生能源(yuan)發(fa)(fa)(fa)電(dian)健康發(fa)(fa)(fa)展的(de)若(ruo)干意(yi)見》（財建〔2020〕4號），提出(chu)全面推(tui)行綠(lv)(lv)證(zheng)交(jiao)易(yi)。自(zi)2021年1月1日(ri)起，實(shi)行配額制下(xia)的(de)綠(lv)(lv)證(zheng)，同時研究將燃煤發(fa)(fa)(fa)電(dian)企業(ye)優先(xian)發(fa)(fa)(fa)電(dian)權、優先(xian)保障企業(ye)煤炭進口等與綠(lv)(lv)證(zheng)掛鉤，持續擴大綠(lv)(lv)證(zheng)市場(chang)(chang)交(jiao)易(yi)規(gui)模(mo)，并通過(guo)多種(zhong)市場(chang)(chang)化方式(shi)推(tui)廣綠(lv)(lv)證(zheng)交(jiao)易(yi)。企業(ye)通過(guo)綠(lv)(lv)證(zheng)交(jiao)易(yi)獲得收入(ru)相應替代財政(zheng)補貼。

二、《能源法（征求意見稿）》涉及可再生能源補貼內容及其分析

《能源(yuan)法（征求意見稿）》中直接(jie)和間接(jie)涉及(ji)可再生能源(yuan)補(bu)貼的內容僅有(you)以(yi)下(xia)2條：

第四(si)十五(wu)條〔可(ke)再(zai)生能源消納(na)保障制度〕國家建(jian)立可(ke)再(zai)生能源電(dian)(dian)力(li)消納(na)保障制度，規(gui)定各省、自治區(qu)、直轄市社(she)會(hui)用電(dian)(dian)量(liang)中消納(na)可(ke)再(zai)生能源發(fa)電(dian)(dian)量(liang)的最低比重指標。供電(dian)(dian)、售電(dian)(dian)企業(ye)以及參與(yu)市場(chang)化交易的電(dian)(dian)力(li)用戶應當完成所在區(qu)域最低比重指標。

未完成(cheng)消納可再生能(neng)源發(fa)電(dian)量(liang)最低比重的市(shi)(shi)場(chang)主體，可以通(tong)過市(shi)(shi)場(chang)化交(jiao)易方式(shi)向超(chao)額完成(cheng)的市(shi)(shi)場(chang)主體購買額度履(lv)行義務(wu)。國務(wu)院有關部(bu)門根據交(jiao)易情況相(xiang)應調整可再生能(neng)源發(fa)電(dian)補(bu)貼政策。

第四十六條〔可再生能(neng)源激勵政策〕國家制(zhi)定(ding)相關財政、金融和價格等政策，支持可再生能(neng)源開發利(li)用。

從上(shang)述內容看，《能源(yuan)法(fa)（征求意(yi)見(jian)稿）》在(zai)可再生能源(yuan)補貼方(fang)面存在(zai)以下四個不足之處(chu)：

一(yi)是可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能源補(bu)(bu)貼對象不清晰。《能源法(fa)（征求(qiu)意(yi)見稿）》第45條(tiao)僅(jin)一(yi)句話涉(she)及(ji)可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能源補(bu)(bu)貼，且僅(jin)限定可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能源發電，對最應該補(bu)(bu)貼的(de)農村、牧區(qu)的(de)可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能源利用項(xiang)目以及(ji)偏遠地(di)區(qu)和海島可(ke)(ke)再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能源獨立(li)電力系統建設等沒有提到。

二是可再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)補(bu)貼(tie)和消(xiao)(xiao)納(na)(na)相(xiang)關政(zheng)策界限不(bu)清晰。2019年5月，國家發改委、國家能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)局出臺的《關于(yu)建(jian)立(li)健全可再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)電(dian)力消(xiao)(xiao)納(na)(na)保(bao)障機制的通知》（發改能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)〔2019〕807號），主要是解決可再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)消(xiao)(xiao)納(na)(na)問題。《能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法（征(zheng)求意見稿(gao)）》第45條中(zhong)提出用(yong)戶(hu)側承(cheng)擔可再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)消(xiao)(xiao)納(na)(na)義務，用(yong)戶(hu)側各義務人之間就(jiu)“未完成消(xiao)(xiao)納(na)(na)可再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)發電(dian)量最低(di)比(bi)重”開展的交易(yi)基本不(bu)影響補(bu)貼(tie)費(fei)用(yong)，也(ye)與(yu)“根據交易(yi)情況相(xiang)應調整可再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)發電(dian)補(bu)貼(tie)政(zheng)策”沒有(you)關系。

三是對擬推行的綠(lv)證政(zheng)策缺乏(fa)支撐。從國外實踐看，綠(lv)證交(jiao)(jiao)易(yi)制度通常與(yu)(yu)可再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)配(pei)(pei)額(e)制配(pei)(pei)套(tao)。因(yin)此，需要(yao)從法律層(ceng)面(mian)建立配(pei)(pei)額(e)制度和綠(lv)證交(jiao)(jiao)易(yi)制度，明確省級行政(zheng)區域(yu)的義務以及(ji)承擔可再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)配(pei)(pei)額(e)的具體對象。由于(yu)發(fa)改能(neng)源(yuan)〔2019〕807號主要(yao)是解(jie)決可再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)消納問題，不能(neng)簡單認為供電、售(shou)電企業以及(ji)參與(yu)(yu)市場化交(jiao)(jiao)易(yi)的電力用(yong)戶就是配(pei)(pei)額(e)制的義務人。況且，財建〔2020〕4號提(ti)出“研究將燃煤(mei)發(fa)電企業優先(xian)發(fa)電權、優先(xian)保(bao)障企業煤(mei)炭進口(kou)等與(yu)(yu)綠(lv)證掛鉤(gou)”，義務人范圍超出了用(yong)戶側。

四是對現行(xing)的(de)按(an)售電量征收(shou)的(de)可(ke)(ke)再生能(neng)源(yuan)附(fu)(fu)加政(zheng)策后續(xu)運作模式(shi)沒有明(ming)確。目前，全國(guo)(guo)范(fan)圍內(nei)隨售電量按(an)國(guo)(guo)家標(biao)準征收(shou)的(de)可(ke)(ke)再生能(neng)源(yuan)電價(jia)附(fu)(fu)加是國(guo)(guo)補資金的(de)絕對主(zhu)力來源(yuan)，相(xiang)當于全國(guo)(guo)的(de)絕大部分企業和居民都承擔了可(ke)(ke)再生能(neng)源(yuan)義務(wu)。今后，是通過發(fa)展“配額制+綠(lv)證交易”來取(qu)代電價(jia)附(fu)(fu)加，還是繼續(xu)維持電價(jia)附(fu)(fu)加為主(zhu)、“配額制+綠(lv)證交易”作為補充的(de)模式(shi)，立法中未留口子(zi)。

三、具體修改建議

建(jian)議將可再生能源補(bu)貼單獨作為(wei)一條(tiao)，主要內容為(wei)：

國(guo)家建立可再生(sheng)(sheng)能源補(bu)貼(tie)制(zhi)度，根(gen)據行(xing)(xing)(xing)業技(ji)術(shu)水平和市場發展情(qing)況，實行(xing)(xing)(xing)補(bu)貼(tie)退坡(po)機制(zhi)。（備(bei)注(zhu)：這一款主(zhu)要是(shi)明(ming)確實行(xing)(xing)(xing)可再生(sheng)(sheng)能源補(bu)貼(tie)政策，但要實行(xing)(xing)(xing)退坡(po)機制(zhi)）

國家建立可再生能(neng)源配額和綠(lv)色電力(li)證書交(jiao)易制度，各省(sheng)級行政區(qu)按照其全社會(hui)用電量承擔相應(ying)的(de)可再生能(neng)源配額義(yi)務，相關制度由國務院(yuan)能(neng)源主管部(bu)(bu)門(men)(men)會(hui)同財政部(bu)(bu)門(men)(men)、價格(ge)主管部(bu)(bu)門(men)(men)制定。（備注：這一(yi)款主要是明確配額、綠(lv)證交(jiao)易等基本制度，為綠(lv)證市場運(yun)轉提(ti)供支(zhi)撐）

國(guo)家(jia)財政(zheng)(zheng)設立可(ke)再生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)發(fa)展(zhan)基(ji)金，征收使用(yong)管理(li)的(de)具體(ti)辦法，由國(guo)務院財政(zheng)(zheng)部(bu)門會(hui)同(tong)(tong)(tong)國(guo)務院能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)、價格主(zhu)(zhu)管部(bu)門制定。（備注：這一款留(liu)口子(zi)，將可(ke)再生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)發(fa)展(zhan)基(ji)金征收和使用(yong)的(de)具體(ti)制度授權國(guo)家(jia)部(bu)委通(tong)過政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)調整。主(zhu)(zhu)要考慮以(yi)下因(yin)素：①即使推(tui)行(xing)了綠(lv)(lv)證交易市(shi)場(chang)，由于不同(tong)(tong)(tong)可(ke)再生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)發(fa)電(dian)(dian)項(xiang)目(mu)的(de)補(bu)貼標準(zhun)不同(tong)(tong)(tong)，購買方難免會(hui)“挑肥撿廋”，可(ke)以(yi)通(tong)過額(e)外的(de)補(bu)貼拉(la)平(ping)不同(tong)(tong)(tong)電(dian)(dian)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)類型(xing)補(bu)貼標準(zhun)，讓他們上綠(lv)(lv)證市(shi)場(chang)同(tong)(tong)(tong)臺競技。②除了可(ke)再生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)發(fa)電(dian)(dian)項(xiang)目(mu)，現行(xing)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)中(zhong)的(de)一些其(qi)他類型(xing)的(de)可(ke)再生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)項(xiang)目(mu)，如獨立可(ke)再生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)電(dian)(dian)力(li)系統等，其(qi)投資費用(yong)難以(yi)通(tong)過綠(lv)(lv)證市(shi)場(chang)成(cheng)交回收，需(xu)要繼續維(wei)持(chi)補(bu)貼政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)。因(yin)此，將來的(de)較(jiao)長(chang)一段(duan)時(shi)間內可(ke)能面(mian)臨電(dian)(dian)價附加與“配(pei)額(e)制+綠(lv)(lv)證交易”共存(cun)的(de)“雙軌制”運作模式）