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首個全面完成的改革任務

中國電價體系成功引入現代規制理念和方法，但新的挑戰就在眼前

電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)(li)(li)市場(chang)化改革，本(ben)質上是給予發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)企業和電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)(li)(li)用(yong)戶以電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)(li)(li)買(mai)、賣的(de)(de)自由選擇權，而(er)電(dian)(dian)(dian)網(wang)不僅是發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)企業向電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)(li)(li)用(yong)戶輸送電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)(li)(li)商品的(de)(de)通道，也是集成各類電(dian)(dian)(dian)源(yuan)功能保障供電(dian)(dian)(dian)質量和系統可靠(kao)性的(de)(de)物理依托。中間(jian)環節的(de)(de)“過網(wang)費”對發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)和用(yong)電(dian)(dian)(dian)環節的(de)(de)效(xiao)率(lv)有(you)直接影(ying)響(xiang)。

《輸配(pei)電(dian)(dian)價(jia)(jia)規制現代(dai)化(hua)研究》一(yi)書(shu)中提到，從2014年10月開展深圳輸配(pei)電(dian)(dian)價(jia)(jia)改(gai)革試點到2017年8-10月，國家發改(gai)委相繼出臺《關(guan)于進一(yi)步加強壟斷行業價(jia)(jia)格監(jian)管的意見》《政府制定(ding)價(jia)(jia)格行為規則》《政府制定(ding)價(jia)(jia)格成本監(jian)審辦法》，總體(ti)上，我國已經在輸配(pei)電(dian)(dian)價(jia)(jia)中初(chu)步引入(ru)了現代(dai)規制理念和方法。

而達到(dao)這(zhe)一初步成果歷經(jing)了至少10年(nian)的時間。

2002年的國發5號文將電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)劃分為上網(wang)電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)、輸(shu)電(dian)(dian)(dian)(dian)電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)、配電(dian)(dian)(dian)(dian)電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)和終端銷(xiao)售電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)。上網(wang)電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)由國家制定(ding)的容(rong)量(liang)電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)和市場競價(jia)(jia)(jia)(jia)產生的電(dian)(dian)(dian)(dian)量(liang)電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)組(zu)成；輸(shu)、配電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)由政府確定(ding)定(ding)價(jia)(jia)(jia)(jia)原則；銷(xiao)售電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)以(yi)上述電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)為基礎形成，建(jian)立與(yu)上網(wang)電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)聯動的機制，甚至細化指出，“十五(wu)”期間，電(dian)(dian)(dian)(dian)網(wang)企業(ye)要逐步對配電(dian)(dian)(dian)(dian)業(ye)務(wu)實行內部財務(wu)獨立核算。

如今回看，輸配(pei)電(dian)價(jia)從文件名(ming)詞走(zou)向(xiang)實踐應用(yong)，最早或許(xu)是伴(ban)隨著(zhu)直購電(dian)的(de)興起而(er)開始的(de)。

2004年4月，原(yuan)國家電監會和(he)(he)國家發改委聯合印發《電力(li)用戶直(zhi)接(jie)(jie)向發電企業直(zhi)接(jie)(jie)購電試點(dian)暫(zan)行辦法》，提出(chu)了直(zhi)購電試點(dian)工作的原(yuan)則、準(zhun)入條件、主要(yao)內容和(he)(he)組織實施。

吉林的兩(liang)家企業成(cheng)為(wei)國內首(shou)個(ge)獲原國家電監會批準的直購(gou)電試點(dian)(dian)。廣東臺山(shan)則更進一(yi)步，是全國第二個(ge)直購(gou)電試點(dian)(dian)、首(shou)個(ge)“一(yi)點(dian)(dian)對多點(dian)(dian)”試點(dian)(dian)。

雙邊交易(yi)的(de)價格形成模式是可以預(yu)見的(de)，但應(ying)該(gai)給中間環節支付多少電費呢？

當時，吉(ji)林炭素、龍華熱電(dian)、電(dian)監會和國家(jia)發改委(wei)四家(jia)商量，以吉(ji)林銷售電(dian)價減去平均上網(wang)電(dian)價為基礎，核(he)算形成了輸(shu)配電(dian)價。而在廣東(dong)臺山，各方商量之后，決定(ding)(ding)(ding)授權省物(wu)價局對電(dian)網(wang)企業進行(xing)成本核(he)定(ding)(ding)(ding)，政府主(zhu)管部門很快核(he)定(ding)(ding)(ding)了此次試點的過網(wang)費。相比統購統銷，電(dian)網(wang)方面降價0.08元/千瓦時。

曾參與臺山(shan)試點(dian)工作的(de)業內人(ren)士指出，無論是(shi)發(fa)電企業的(de)售電價格還是(shi)電網企業過網費(fei)的(de)形成都有較深的(de)行政(zheng)干預(yu)色彩。

通過“商(shang)量”確定輸(shu)配電價的方式在本輪改革中得(de)到了極(ji)大(da)的改變。

2014年的最后(hou)一天，國(guo)家發改(gai)委批復《關于深圳供電局有限公司2015年-2017年輸(shu)配電價(jia)》（發改(gai)價(jia)格(ge)〔2014〕2998號(hao)），輸(shu)配電價(jia)改(gai)革“破冰”。

當時，發改委價格司有關負責人表(biao)示，此(ci)次(ci)深圳輸配電價改革試(shi)點(dian)標志著我國(guo)對電網企(qi)業(ye)監(jian)管方式的(de)轉變。有評論稱，這(zhe)可(ke)能不僅是新(xin)一輪電改的(de)標志性(xing)試(shi)點(dian)，也(ye)是對央企(qi)的(de)公益(yi)性(xing)業(ye)務(wu)實行固(gu)定收入監(jian)管的(de)一次(ci)嘗試(shi)。

一(yi)直(zhi)到2017年，輸配(pei)電(dian)價(jia)(jia)改革逐步在全國范圍內鋪(pu)開。國家發(fa)(fa)改委價(jia)(jia)格司(si)電(dian)力煤炭價(jia)(jia)格處曾撰文總結(jie)，2017年7月，全面完成(cheng)了省(sheng)級(ji)電(dian)網(wang)輸配(pei)電(dian)價(jia)(jia)核定工作，并由(you)各省(sheng)、自治區、直(zhi)轄市發(fa)(fa)改委（物(wu)價(jia)(jia)局）向社會公布(bu)，成(cheng)為中發(fa)(fa)9號文件印發(fa)(fa)以(yi)來，第一(yi)個全面完成(cheng)的電(dian)力體(ti)制改革任務。

根據價格司的統計，第(di)一輪輸(shu)配(pei)電(dian)(dian)(dian)價核減(jian)與(yu)輸(shu)配(pei)電(dian)(dian)(dian)業(ye)務不相關(guan)、不合理的成(cheng)本，整體核減(jian)比例約(yue)(yue)14.5%。綜合考慮(lv)監管周(zhou)期(qi)內新增(zeng)電(dian)(dian)(dian)網(wang)投(tou)資、電(dian)(dian)(dian)量增(zeng)速(su)等因素，平(ping)均輸(shu)配(pei)電(dian)(dian)(dian)價較(jiao)現行購(gou)銷價差(cha)降(jiang)(jiang)低約(yue)(yue)1分錢，核減(jian)32個省級電(dian)(dian)(dian)網(wang)準許收入(ru)約(yue)(yue)480億元，有效(xiao)降(jiang)(jiang)低了實體經濟成(cheng)本。

上述文(wen)章指出，輸配電價(jia)改革核定(ding)了(le)電網企業準許(xu)收入，使電網企業在市場(chang)交易中處于(yu)中立角(jiao)色(se)，促進放開發售兩側的電力市場(chang)交易，更好地發揮市場(chang)在資源配置中的決定(ding)性(xing)作用。

資深電(dian)價(jia)研究(jiu)者認為，基于成(cheng)本(ben)核定獨立輸(shu)配電(dian)價(jia)的核心理念(nian)是通過(guo)價(jia)格規制，防止壟(long)斷企業收獲超額利潤。最終目的是為了(le)挖掘企業降本(ben)提(ti)效(xiao)的潛(qian)力(li)，從而使社會福利最大化。“準許成(cheng)本(ben)+合理收益的模式是借(jie)鑒(jian)了(le)國際通行(xing)做法，企業將來也會適應，在投(tou)(tou)資規劃(hua)環(huan)節(jie)就(jiu)去(qu)考慮成(cheng)本(ben)，不是說可靠性越高越好，或(huo)者在投(tou)(tou)資結構(gou)上(shang)‘厚此薄彼’，高壓環(huan)節(jie)投(tou)(tou)資過(guo)剩，而配網薄弱。”

然而，與市場競爭類似，在輸配電價(jia)首個監(jian)(jian)管周期中，不乏部分省（市、區）對(dui)經過成本監(jian)(jian)審(shen)并按照定價(jia)辦法計(ji)算得出的(de)輸配電價(jia)結果(guo)又(you)提出局部降(jiang)價(jia)要求。

據eo了(le)解，按照首個監管周期規則核(he)定后(hou)，廣西220kV、110kV電壓等級用戶對應的輸(shu)配電價(jia)應處于全(quan)國中等水平，而地方政(zheng)府為了(le)支持高耗(hao)能產業發展(zhan)，設置“優待類(lei)”用戶，轉而由10kV電壓等級用戶承擔了(le)更多費用。

2019年12月20日，云(yun)南省發改委發布(bu)《運(yun)用(yong)價格杠桿促進棄水(shui)電量消(xiao)(xiao)納試點實施方(fang)(fang)案》，電力用(yong)戶消(xiao)(xiao)納棄水(shui)電量電價由市場化方(fang)(fang)式(shi)形成的上網(wang)電價、輸配(pei)電價、按云(yun)南電網(wang)線損(sun)率折算的線損(sun)電價，以及(ji)政府性基金(jin)(jin)及(ji)附加組成。輸配(pei)電價暫不收(shou)取，如農網(wang)還貸資金(jin)(jin)由隨(sui)電價征(zheng)收(shou)改為納入(ru)電價統(tong)一回收(shou)，則按每千(qian)瓦時0.02元執行。

長(chang)沙(sha)理工大學副校長(chang)、教授(shou)葉澤(ze)日(ri)前撰文(wen)認(ren)為(wei)(wei)，我國輸配電價改革(ge)以(yi)成本(ben)監審辦(ban)法(fa)和定(ding)(ding)價辦(ban)法(fa)為(wei)(wei)基本(ben)依據，體現了從行政(zheng)定(ding)(ding)價到管制定(ding)(ding)價的市場(chang)化改革(ge)精神。但是，由于我們對這種改革(ge)缺乏(fa)自覺和清醒(xing)的認(ren)識，實(shi)際工作中(zhong)，在管制定(ding)(ding)價中(zhong)又經常摻雜了行政(zheng)定(ding)(ding)價的成分。

他指出，理論上，行政定價屬于(yu)計劃(hua)經(jing)濟(ji)體(ti)制，而(er)管制定價雖然決策主體(ti)也是(shi)政府(fu)而(er)不是(shi)企業(ye)，卻屬于(yu)市場經(jing)濟(ji)體(ti)制，因為體(ti)現了法制經(jing)濟(ji)的(de)核心精神(shen)。

2018、2019兩(liang)年間(jian)，國務(wu)院《政府工作(zuo)報告(gao)》連(lian)續(xu)兩(liang)次要求降低一般工商業電價10%，其(qi)中相當一部(bu)分降價空間(jian)由電網(wang)環(huan)節承擔。

降(jiang)電(dian)價(jia)政(zheng)策(ce)(ce)(ce)如何(he)體現在第二(er)(er)輪(lun)輸配電(dian)價(jia)核(he)定(ding)中(zhong)(zhong)？葉(xie)澤認為有(you)二(er)(er)種(zhong)不同(tong)的選擇，第一(yi)種(zhong)是把(ba)兩(liang)項政(zheng)策(ce)(ce)(ce)完全分開，像現在這樣同(tong)時執行(xing)獨立輸配電(dian)價(jia)和降(jiang)電(dian)價(jia)政(zheng)策(ce)(ce)(ce)，如此(ci)，定(ding)價(jia)辦(ban)法中(zhong)(zhong)可以不考慮(lv)降(jiang)電(dian)價(jia)政(zheng)策(ce)(ce)(ce)的影響；第二(er)(er)種(zhong)是把(ba)降(jiang)電(dian)價(jia)政(zheng)策(ce)(ce)(ce)通過核(he)減準(zhun)許收入實際上(shang)是核(he)定(ding)準(zhun)許收益率的方式全部(bu)或(huo)部(bu)分融入到輸配電(dian)價(jia)定(ding)價(jia)辦(ban)法中(zhong)(zhong)，同(tong)時取消現行(xing)的降(jiang)電(dian)價(jia)政(zheng)策(ce)(ce)(ce)。

他(ta)指出，如果降(jiang)低(di)一(yi)般工商業電(dian)價(jia)和輸配電(dian)價(jia)只是(shi)臨(lin)時性的政策，那(nei)么可(ke)按第(di)一(yi)種思(si)路(lu)處理；相反(fan)，如果當前(qian)的降(jiang)電(dian)價(jia)是(shi)國家長期的政策選擇，那(nei)么應該采用(yong)第(di)二種思(si)路(lu)。

2019年5月，國家發改委、國家能(neng)源(yuan)局(ju)聯合發布在2015年版本基(ji)礎(chu)上修訂的《輸配電(dian)(dian)(dian)定價(jia)成本監(jian)審辦法》（發改價(jia)格規[2019]897號）。2020年1月，新版的《省(sheng)級電(dian)(dian)(dian)網(wang)輸配電(dian)(dian)(dian)價(jia)定價(jia)辦法》、《區(qu)域(yu)電(dian)(dian)(dian)網(wang)輸電(dian)(dian)(dian)價(jia)格定價(jia)辦法》發布。

全國即將迎來輸(shu)配電價第二(er)個監管周期。

2019年4月，華北電(dian)力大學教授張粒子等撰文解(jie)讀《監審辦(ban)法》修(xiu)訂(ding)征求意見稿時指出，本次修(xiu)訂(ding)從(cong)“科學化”、“精(jing)細化”和“規范化”出發，在諸(zhu)多方面對輸配(pei)電(dian)定價成(cheng)本監審辦(ban)法進(jin)(jin)行(xing)改進(jin)(jin)和完善。

從(cong)文(wen)件表述上看，相比2015年，進(jin)一步明確不得計入輸配電定(ding)價成本(ben)的費(fei)用，固定(ding)資產折舊年限(xian)的相關(guan)規定(ding)也有(you)所變化，這些都將對(dui)電網(wang)企業未來的投資重點和成本(ben)管控產生新的影響。

華東電力設計院智慧能(neng)源室主任吳俊宏撰文道(dao)，輸配電價的監管(guan)趨勢(shi)用一(yi)句(ju)話可以總結為(wei)“沒有(you)最嚴(yan)，只有(you)更嚴(yan)”。無論是(shi)從成本核(he)(he)(he)定上限(xian)、收益核(he)(he)(he)算(suan)，還是(shi)對投(tou)資(zi)決策(ce)和投(tou)資(zi)效果的考(kao)核(he)(he)(he)，通過強化合(he)理約束(shu)和實化監測制(zhi)度對電網企(qi)業(ye)降本增效的監管(guan)趨勢(shi)將越來越嚴(yan)。

對交叉補貼的新訴求

十年動議，如何讓價格歸價格，補貼歸補貼？

即便是在新版輸(shu)配電價當中，交(jiao)叉補貼(tie)(tie)這(zhe)一多年未(wei)解之題還(huan)是沒有答案。多位業(ye)內(nei)人(ren)士提(ti)出，電價交(jiao)叉補貼(tie)(tie)問(wen)題或(huo)將是未(wei)來影(ying)響改(gai)革效果的重(zhong)要(yao)因素之一。

“美國(guo)(guo)(guo)能源(yuan)價格比中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)低(di)，天然氣價格是(shi)(shi)中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)的(de)1/5，電只有中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)40%的(de)價格，汽油價格只有中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)(guo)的(de)一半，運輸成本(ben)和物流成本(ben)都比較低(di)。于是(shi)(shi)我聯系了(le)新華社寫內參(can)給(gei)中(zhong)(zhong)央，給(gei)相關部門提意見(jian)。后來引(yin)起了(le)輿論的(de)軒然大波。”曹德旺在2019年接受媒體專(zhuan)訪(fang)時述說道(dao)。

2016年，這位“玻(bo)璃(li)大(da)王”在美國投資(zi)10億美元(yuan)建廠，福耀玻(bo)璃(li)成為(wei)中國制造業在美投資(zi)最大(da)的企業。他在對媒(mei)體的敘述中說(shuo)，2014年，公司啟動對美大(da)規模(mo)投資(zi)前，自己(ji)才真(zhen)正坐下來研究美國的稅(shui)負問(wen)題：首先是(shi)增(zeng)值稅(shui)率，第二是(shi)人工成本，第三(san)是(shi)能源價格。

而(er)事(shi)實上(shang)，曹德旺指的(de)高(gao)電價卻存(cun)在“隱情”。

《中(zhong)(zhong)美(mei)(mei)電(dian)價(jia)(jia)比較(jiao)研(yan)究》一(yi)文中(zhong)(zhong)指出(chu)，2016年(nian)的中(zhong)(zhong)、美(mei)(mei)電(dian)價(jia)(jia)整體水平接(jie)近(jin)，此前十年(nian)間(jian)的中(zhong)(zhong)、美(mei)(mei)電(dian)價(jia)(jia)高(gao)低(di)互(hu)見。工業(ye)平均電(dian)價(jia)(jia)中(zhong)(zhong)國大幅(fu)高(gao)于美(mei)(mei)國，居(ju)民平均電(dian)價(jia)(jia)美(mei)(mei)國大幅(fu)高(gao)于中(zhong)(zhong)國，其主要原因(yin)是，工業(ye)用(yong)戶對居(ju)民用(yong)戶高(gao)額的電(dian)價(jia)(jia)交叉補貼。美(mei)(mei)國煤炭、天然氣(qi)價(jia)(jia)格低(di)廉(lian)，也(ye)使其電(dian)價(jia)(jia)低(di)于絕大多(duo)數(shu)OECD國家(jia)。

2019年11月(yue)20日，中(zhong)國(guo)電(dian)力企業聯合會(hui)印(yin)發的《電(dian)網(wang)(wang)行業經營效益情況報(bao)告》提到，相比(bi)美(mei)(mei)國(guo)、英國(guo)、德(de)國(guo)等37個主要國(guo)家(jia)而言，我(wo)國(guo)電(dian)價(jia)(jia)平(ping)均銷售(shou)電(dian)價(jia)(jia)為(wei)9.8美(mei)(mei)分(fen)/千瓦(wa)時，位(wei)(wei)列倒數第(di)五(wu)位(wei)(wei)，顯著低于(yu)上述各(ge)國(guo)平(ping)均水平(ping)；上網(wang)(wang)電(dian)價(jia)(jia)每千瓦(wa)時5.3美(mei)(mei)分(fen)，低于(yu)37國(guo)平(ping)均上網(wang)(wang)電(dian)價(jia)(jia)6.8美(mei)(mei)分(fen)；平(ping)均輸配(pei)電(dian)價(jia)(jia)2.9美(mei)(mei)分(fen)，占銷售(shou)電(dian)價(jia)(jia)比(bi)例(li)30.8%，排(pai)名第(di)32位(wei)(wei)，遠低于(yu)美(mei)(mei)國(guo)（排(pai)名第(di)20位(wei)(wei)）的4.4美(mei)(mei)分(fen)（占銷售(shou)比(bi)例(li)42.7%）。

但相比這些國(guo)(guo)家(jia)而言，中國(guo)(guo)的電價(jia)交(jiao)叉補貼相當嚴重。上述報告指出，37個國(guo)(guo)家(jia)工商業(ye)電價(jia)平均為(wei)居民的50.7%，而我(wo)國(guo)(guo)為(wei)121%；2018年，我(wo)國(guo)(guo)交(jiao)叉補貼總額(e)為(wei)3200億元，相當于推高工商業(ye)電價(jia)超過7分/千瓦時。

早在10年(nian)前，對于交叉補(bu)貼“弊(bi)病”的討論就在學界、業界展開。張粒子等(deng)在論文(wen)中指出，電(dian)力(li)行業的內部(bu)(bu)交叉補(bu)貼通過電(dian)價(jia)將收(shou)入從一(yi)部(bu)(bu)分(fen)人或(huo)地區轉移到另一(yi)部(bu)(bu)分(fen)人或(huo)地區，是一(yi)種收(shou)入再分(fen)配行為，導致(zhi)用電(dian)權配置不(bu)公平，造成社會福利的減少，具有(you)明(ming)顯(xian)的非效(xiao)率(lv)性。廈(sha)門大(da)學管理(li)學院(yuan)“長(chang)江學者”特聘教授(shou)、中國能(neng)源政策研(yan)究院(yuan)院(yuan)長(chang)林伯強(qiang)等(deng)的研(yan)究表明(ming)，當電(dian)價(jia)水(shui)平較低時(shi)，用戶(hu)對電(dian)價(jia)的負(fu)反饋響應不(bu)明(ming)顯(xian)，不(bu)利于節能(neng)減排(pai)和需求側管理(li)工作的推進。

此外，中(zhong)國人(ren)民(min)大學(xue)應用經(jing)濟學(xue)院院長鄭(zheng)新業曾有研究指出，電力和管道天(tian)然氣的(de)人(ren)均(jun)消費量與收(shou)入(ru)(ru)(ru)水平呈正相關，即高收(shou)入(ru)(ru)(ru)人(ren)群(qun)(qun)在能(neng)(neng)源上的(de)消費是高于低(di)(di)收(shou)入(ru)(ru)(ru)人(ren)群(qun)(qun)的(de)。這意味著，收(shou)入(ru)(ru)(ru)越低(di)(di)的(de)人(ren)，實際上從能(neng)(neng)源消費中(zhong)獲(huo)取的(de)補貼越少，而高收(shou)入(ru)(ru)(ru)階層則享受了更多補貼。換句(ju)話說，補貼未能(neng)(neng)投(tou)放到最(zui)需要的(de)群(qun)(qun)體手中(zhong)。

10年(nian)后，中(zhong)電聯出版的(de)《中(zhong)國電力工業(ye)現狀與展望》（2019）報告中(zhong)談及交叉(cha)補(bu)(bu)貼認為，長期存在的(de)隱(yin)形交叉(cha)補(bu)(bu)貼規模較大，導致工商業(ye)企業(ye)電價虛高，且擠占了工商業(ye)電價進一步下(xia)降空(kong)間。同時，現行(xing)居民階梯電價制度對于(yu)緩解交叉(cha)補(bu)(bu)貼壓力收效甚(shen)微(wei)，且沒(mei)有(you)充(chong)分體現出公(gong)平負擔(dan)的(de)原(yuan)則。

報告提(ti)到，2006年以來，我國連續12年沒有提(ti)高居民、農業用電價格，2012年后推行的(de)居民階梯電價政策意在引導社會節能，也有緩解交(jiao)叉補貼壓力的(de)初(chu)衷。但是，從目前(qian)的(de)情(qing)況看，第一、二檔電量覆蓋面基本(ben)超過90%，各階梯的(de)電價設置區分度不高，階梯電價發揮的(de)作(zuo)用相當(dang)有限。

因此，建(jian)(jian)(jian)議短(duan)期(qi)內，在現有交叉(cha)(cha)(cha)補貼(tie)(tie)規模不擴大(da)的(de)基礎上，厘清交叉(cha)(cha)(cha)補貼(tie)(tie)總水平并改為明補的(de)補貼(tie)(tie)路徑(jing)；中(zhong)期(qi)建(jian)(jian)(jian)立妥(tuo)善處理交叉(cha)(cha)(cha)補貼(tie)(tie)的(de)長效機(ji)制，建(jian)(jian)(jian)立明補基金(jin)或稅制，進一步(bu)完善居民(min)階梯電(dian)價制度；長期(qi)逐(zhu)步(bu)減量、取消對居民(min)電(dian)價補貼(tie)(tie)，逐(zhu)步(bu)建(jian)(jian)(jian)立按用(yong)戶用(yong)電(dian)負荷率定價的(de)機(ji)制。

有(you)業內人士認為(wei)，目前解決交叉(cha)(cha)補貼問題或許不是“最優先級”，因為(wei)交叉(cha)(cha)補貼的測算、新(xin)機制設(she)計等(deng)并非一(yi)兩個主體可(ke)以(yi)完(wan)成的工作，牽涉財政部(bu)、國家發改(gai)委、能源局，各地(di)物(wu)價管(guan)理部(bu)門、電網公司、用(yong)戶(hu)等(deng)等(deng)，牽一(yi)發而動(dong)全身。

但更多業內人士呼吁，隨著市場(chang)化電(dian)量(liang)進一步擴大，補(bu)貼(tie)(tie)來源將(jiang)(jiang)不斷(duan)減少，補(bu)貼(tie)(tie)的增速將(jiang)(jiang)大于(yu)補(bu)貼(tie)(tie)提(ti)供方，同(tong)時，市場(chang)設(she)計越來越精密，補(bu)貼(tie)(tie)問(wen)題相對會被放大，應(ying)適時推出針對妥善處理(li)交叉(cha)補(bu)貼(tie)(tie)問(wen)題的頂層設(she)計。

有研究者(zhe)建議，如果(guo)短(duan)期內無法減少(shao)交叉(cha)補(bu)貼(tie)(tie)總額，那么先測算出完全(quan)不(bu)含交叉(cha)補(bu)貼(tie)(tie)的電(dian)價，再將(jiang)補(bu)貼(tie)(tie)單列，即暗補(bu)變(bian)明補(bu)，是最(zui)基礎、最(zui)規范的方(fang)式。交叉(cha)補(bu)貼(tie)(tie)發揮著類稅收(shou)的功(gong)能，將(jiang)來應逐步(bu)減少(shao)補(bu)貼(tie)(tie)范圍，取(qu)消對中高收(shou)入家(jia)庭不(bu)合理的補(bu)貼(tie)(tie)，盡可(ke)能去(qu)補(bu)貼(tie)(tie)低收(shou)入群體(ti)和貧(pin)困(kun)地區(qu)，做到精準補(bu)貼(tie)(tie)。

電網公司相關負責人曾在(zai)“電改四周年：進(jin)程評估與行業愿景——2019中國(guo)電力體制改革研討會”上說，補貼總是沒有效率的，下一步(bu)應讓(rang)價(jia)格歸價(jia)格，補貼歸補貼。

交織的社會責任與企業經營目標

電力行業將始終承載保障民生等非商業化社會目標，如何既保證社會性目標得以實現，又能夠支持市場化進程？

由(you)交叉(cha)補貼牽引(yin)出的(de)(de)還有一個更(geng)廣泛的(de)(de)話(hua)題，即(ji)電力企(qi)業的(de)(de)普遍服(fu)務職責。

《電網行業(ye)經(jing)營(ying)效益(yi)情況報告》披露(lu)，輸配(pei)電價(jia)占銷售(shou)電價(jia)比重約30%，近年來承擔降價(jia)資(zi)金約6成，2016-2018年，監管(guan)業(ye)務利潤分別為691億元(yuan)、655億元(yuan)和413億元(yuan)，年均(jun)降幅22.7%。

其中，蒙東、黑龍江、四川、西藏等(deng)省(sheng)(sheng)級(ji)電網累計虧損246億元(yuan)，中西部欠發(fa)達省(sheng)(sheng)份電網設施(shi)發(fa)展(zhan)相對滯后，農網改(gai)造升級(ji)、深度(du)貧困地區電網建設等(deng)政策性投資占比高，電力普遍服務任務繁重。

在上述學術研討(tao)會上，相關業內(nei)人士(shi)提(ti)到，部(bu)分城市近(jin)年(nian)(nian)來啟動城市服務改造升(sheng)級(ji)計劃(hua)，其中包括(kuo)將供電線路遷移至地下，以(yi)上海為例，按照當地的政策要求，2018-2020年(nian)(nian)470公(gong)里(li)線路要“入地”，電網公(gong)司需承擔(dan)這部(bu)分投資。

有電網企業(ye)研究(jiu)人員指(zhi)出(chu)，目前普遍服務(wu)的范圍、內容、責任(ren)等依然(ran)不(bu)明確(que)，服務(wu)對象卻正(zheng)在(zai)從傳統用戶側(ce)(ce)拓展至供(gong)給側(ce)(ce)，比如全額消(xiao)納風、光等新能源(yuan)，更重要的是，補償機制不(bu)明確(que)，支出(chu)來源(yuan)正(zheng)在(zai)減少。

《中國電(dian)力工業現狀與(yu)展望》（2019）中指出，電(dian)力普遍服(fu)務主(zhu)體責(ze)任亟待從法律層面進(jin)行明確，電(dian)力企(qi)業作為(wei)市場主(zhu)體的發展目標與(yu)普遍服(fu)務的基本原(yuan)則存(cun)在(zai)一定沖(chong)突，履行電(dian)力普遍服(fu)務的主(zhu)體責(ze)任亟待明確。

同時，地區經濟發展(zhan)(zhan)不平(ping)衡，資金問題掣肘中西(xi)部偏(pian)遠地區長期可持續發展(zhan)(zhan)。電(dian)網企業從2011年(nian)起開(kai)始實行企業內部東西(xi)幫扶政策(ce)，輸配(pei)(pei)電(dian)價改(gai)革(ge)后(hou)，由于各省級電(dian)網被作(zuo)為(wei)獨立核(he)(he)價主體進行輸配(pei)(pei)電(dian)價核(he)(he)定(ding)，電(dian)網資產權屬范圍、成本(ben)和收益水(shui)平(ping)都受(shou)到嚴(yan)格(ge)監管，“東西(xi)幫扶”難以為(wei)繼。

朱成章曾(ceng)在其(qi)文章中說(shuo)，電價改革的“八座大山”中又(you)一座是(shi)要求電力企業(ye)承擔非商業(ye)化社會(hui)目標(biao)。

資(zi)料記載，在1993年7月(yue)的一場國際研討(tao)會上，世界銀(yin)行中國蒙古局工業能源處處長(chang)鈕(niu)法曼就中國電(dian)(dian)力(li)(li)改革(ge)發(fa)表了他的看法，其中包括實(shi)行政企(qi)分(fen)開，電(dian)(dian)力(li)(li)企(qi)業公(gong)司化(hua)、商業化(hua)；建立簡單、透明、統(tong)一的電(dian)(dian)價，達(da)到合理配置電(dian)(dian)力(li)(li)裝備并使市場機制發(fa)揮作用。

1993年(nian)-1994年(nian)，世(shi)界銀行與我國(guo)(guo)研究“中(zhong)國(guo)(guo)電力部(bu)門改革戰略選(xuan)擇”，報(bao)告指出，電力企(qi)業的非商(shang)(shang)業化(hua)(hua)社會(hui)目標(biao)包括兩個方面，一是(shi)電力企(qi)業內部(bu)的非商(shang)(shang)業化(hua)(hua)社會(hui)目標(biao)（如醫院、住房、幼兒(er)園等）；二是(shi)電力企(qi)業外(wai)部(bu)非商(shang)(shang)業化(hua)(hua)的社會(hui)目標(biao)（如低價支持貧困地區、農業用電、農產品用電和救(jiu)災用電等）。

當時(shi)(shi)，世界銀行給(gei)出了四大處理辦法：具體地框定(ding)非商業(ye)(ye)化社(she)會(hui)(hui)目(mu)(mu)標(biao)的(de)(de)(de)范(fan)圍和內容；核定(ding)達到非商業(ye)(ye)化社(she)會(hui)(hui)目(mu)(mu)標(biao)所需(xu)的(de)(de)(de)費(fei)(fei)用(yong)；將非經(jing)營性資(zi)產從電力企(qi)業(ye)(ye)中(zhong)分(fen)離出去，建立(li)獨(du)立(li)核算的(de)(de)(de)服務公司，與電力企(qi)業(ye)(ye)簽訂(ding)責任制合同(tong)，實行有償(chang)服務，同(tong)時(shi)(shi)面向社(she)會(hui)(hui)，自(zi)主經(jing)營，自(zi)負盈虧(kui)；電力企(qi)業(ye)(ye)與政府(fu)訂(ding)立(li)實現非商業(ye)(ye)化社(she)會(hui)(hui)目(mu)(mu)標(biao)的(de)(de)(de)責任制合同(tong)，政府(fu)承諾對(dui)電力企(qi)業(ye)(ye)所消耗的(de)(de)(de)費(fei)(fei)用(yong)和損失(shi)給(gei)予補償(chang)。

26年后的今天，隨(sui)著電力(li)市場化改(gai)革的推進(jin)，經(jing)營性(xing)與社會性(xing)目標再次(ci)成(cheng)為討(tao)論的焦(jiao)點(dian)。

一位資深(shen)研究者說，鑒(jian)于電(dian)力行業將(jiang)始終承載保(bao)障民生等非(fei)商業化(hua)社(she)會(hui)目(mu)(mu)標，目(mu)(mu)前(qian)業內(nei)討論的針對(dui)市(shi)(shi)場與非(fei)市(shi)(shi)場部分設(she)計“不(bu)對(dui)稱監管”，可能僅是其中一環(huan)，如何測算、評估實現非(fei)商業化(hua)社(she)會(hui)目(mu)(mu)標的投(tou)入和收(shou)益或許將(jiang)是更大的“一盤(pan)棋”，其目(mu)(mu)標是既保(bao)證社(she)會(hui)性目(mu)(mu)標得以實現，比如保(bao)障優先發(fa)用(yong)電(dian)等，又能夠支持市(shi)(shi)場化(hua)進程，而不(bu)是“干擾”市(shi)(shi)場價(jia)格信號。