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“由于用地問題，我們很多項目遲遲拿不到備案、上不了網，握在手上成了擺設，想賣也賣不出去。比如在東北某地，電站建設之初，項目所在位置還是一片荒地，為明確土地性質問題，公司通過多種渠道多次向主管部門提交用地申請，但均未得到答復。結果電站建好后，又說那是一般農業用地，最終只能拆除。”近日在接受記者采訪時，中利騰暉光伏技術有限公司原國內戰略發展總裁陳杰大倒苦水，“商業電站遇到的土地問題不計其數，現在公司一步步被拖垮，與此有很大關系。”

上(shang)述(shu)情況，只是(shi)高歌猛進(jin)中(zhong)的(de)可(ke)再生(sheng)能源行(xing)業(ye)面(mian)(mian)臨土地(di)(di)約束(shu)的(de)“冰(bing)山(shan)一角”。記者了解到，除(chu)了“荒地(di)(di)變農(nong)(nong)田”的(de)問題外，在基(ji)本(ben)農(nong)(nong)田紅線(xian)、生(sheng)態保護紅線(xian)、城鎮開發(fa)邊界控制(zhi)線(xian)（以(yi)下簡稱(cheng)(cheng)“三線(xian)”）等限制(zhi)下，光伏(fu)、風電(dian)(dian)項目土地(di)(di)供給不(bu)足的(de)現象愈發(fa)凸(tu)顯。“除(chu)了部分(fen)海上(shang)風電(dian)(dian)，未來(lai)需(xu)要3-4萬平方(fang)公里的(de)土地(di)(di)或空間，才能滿足可(ke)再生(sheng)能源的(de)實際發(fa)展需(xu)求(qiu)。雖(sui)然(ran)用地(di)(di)面(mian)(mian)積看起來(lai)只占國土面(mian)(mian)積的(de)千分(fen)之三四，但現在寸土寸金，地(di)(di)從哪兒來(lai)已成為制(zhi)約行(xing)業(ye)發(fa)展的(de)最大(da)問題。”中(zhong)國工程院(yuan)(yuan)院(yuan)(yuan)院(yuan)(yuan)士江億(yi)稱(cheng)(cheng)。

特別(bie)是在“30·60”雙碳目標(biao)下，“十(shi)四五”期間，我(wo)國風、光年均新增(zeng)裝(zhuang)機(ji)將不能低于1.2億(yi)千瓦。一邊(bian)是激增(zeng)的光伏、風電裝(zhuang)機(ji)需求，一邊(bian)是巨大(da)的項目建(jian)設用地供應缺口，棘(ji)手矛盾如何(he)化解？

“既要千方百計擴大裝機，又要克服種種用地限制，風電、光伏大規模開發土地‘卡脖子’問題越來越突出”

江(jiang)億指出，隨著光(guang)伏發電、風電設備及安(an)裝(zhuang)成本大幅降低，土(tu)地(di)(di)成本愈發凸顯(xian)。“1平方米土(tu)地(di)(di)，對應約150瓦的光(guang)伏安(an)裝(zhuang)量，風電最多200瓦。風、光(guang)屬于(yu)低密度能(neng)源，必須達到一定規模才能(neng)產(chan)生效(xiao)益，土(tu)地(di)(di)空間就成了最寶貴的資源。但是(shi)，這些空間在哪兒(er)？”

江億(yi)的擔憂不無(wu)道理。以電力裝機(ji)大省山(shan)西為例，中(zhong)國能源建設集團投資有限公司山(shan)西分公司發布(bu)的報告——《“十(shi)四(si)五”期間山(shan)西光(guang)伏(fu)發展(zhan)面臨的挑戰和機(ji)遇》（下稱《報告》）明確指出，“土(tu)地(di)資源緊缺可能成為光(guang)伏(fu)項目發展(zhan)最大攔路虎”。

《報告》顯示，受(shou)“三線”劃(hua)定(ding)控(kong)制的(de)土地(di)(di)面積占(zhan)山(shan)西全省國(guo)土面積的(de)一(yi)(yi)半，其(qi)中劃(hua)入耕地(di)(di)紅線的(de)土地(di)(di)雖然僅占(zhan)25%左右，但山(shan)西省內多為黃土覆蓋的(de)山(shan)地(di)(di)高原(yuan)，山(shan)區(qu)(qu)面積占(zhan)比80.1%，少量平(ping)原(yuan)地(di)(di)帶幾(ji)乎全部(bu)是(shi)基本(ben)農(nong)田(tian)，開發(fa)建設光伏(fu)(fu)項目的(de)機(ji)會少之又少。城郊的(de)部(bu)分一(yi)(yi)般農(nong)田(tian)多數已被規劃(hua)為各類開發(fa)區(qu)(qu)，利用(yong)(yong)一(yi)(yi)般農(nong)田(tian)建設光伏(fu)(fu)復合項目的(de)機(ji)會同樣很少。此外，部(bu)分縣(xian)市為擴大(da)工業、城鎮用(yong)(yong)地(di)(di)，一(yi)(yi)些原(yuan)本(ben)適(shi)合用(yong)(yong)來建設光伏(fu)(fu)項目的(de)荒山(shan)荒坡(po)被劃(hua)為基本(ben)農(nong)田(tian)，因土地(di)(di)屬(shu)性變更而無法作為光伏(fu)(fu)用(yong)(yong)地(di)(di)。

約束不止在山西一(yi)地(di)(di)(di)。一(yi)位不愿具(ju)名的(de)(de)風電企業人士稱(cheng)，各地(di)(di)(di)每年的(de)(de)建設(she)用地(di)(di)(di)指標有限，往(wang)往(wang)優先(xian)分配給城(cheng)建、交通等領域，很難為風電項目預留空(kong)間。風電要想(xiang)占(zhan)用農田(tian)、荒(huang)地(di)(di)(di)，必須先(xian)由(you)政府將(jiang)土地(di)(di)(di)屬性調(diao)整為建設(she)用地(di)(di)(di)，這在實際操(cao)作(zuo)中(zhong)困難重(zhong)(zhong)重(zhong)(zhong)。在此背景(jing)下，中(zhong)東部(bu)、南部(bu)地(di)(di)(di)區(qu)的(de)(de)風電開發已出(chu)現嚴重(zhong)(zhong)的(de)(de)用地(di)(di)(di)問題(ti)。

多位(wei)業內人(ren)士向(xiang)記者直言，新能源(yuan)開發用(yong)地(di)(di)問題若得不到(dao)(dao)妥善解決，將(jiang)直接影響“30·60”雙碳目標的實現。“構建(jian)以新能源(yuan)為主體(ti)的新型(xing)電(dian)力(li)系(xi)統，意味(wei)著風(feng)、光(guang)(guang)將(jiang)是未來主力(li)電(dian)源(yuan)。據此預(yu)估，到(dao)(dao)2025年(nian)，風(feng)、光(guang)(guang)年(nian)均(jun)新增(zeng)裝機(ji)(ji)不能低于1.2億千(qian)瓦。”陽光(guang)(guang)電(dian)源(yuan)董事長曹(cao)仁賢稱，雖正經歷飛(fei)速發展(zhan)，但(dan)迄今為止我國風(feng)電(dian)、光(guang)(guang)伏裝機(ji)(ji)規(gui)模從(cong)未達到(dao)(dao)上述體(ti)量，即便(bian)是按照近(jin)年(nian)的正常速度推進，達標也存在一定難度。“既(ji)要千(qian)方百計擴大裝機(ji)(ji)，又要克服種(zhong)種(zhong)用(yong)地(di)(di)限制，風(feng)電(dian)、光(guang)(guang)伏大規(gui)模開發土(tu)地(di)(di)‘卡脖子(zi)’問題將(jiang)越(yue)來越(yue)突(tu)出。”

“長期以來，我國可再生能源規劃與土地生態功能保護、國土空間規劃等銜接不暢”

記者了(le)解到，在供應不足(zu)的情況下，光伏、風電項目(mu)用地的界定、審批(pi)更是難上加難。

“我們(men)經(jing)常遇到(dao)土地政策模糊的情況，電站建(jian)設之(zhi)(zhi)初，地方上不(bu)說(shuo)(shuo)能建(jian)，也沒(mei)說(shuo)(shuo)不(bu)能建(jian)，部門之(zhi)(zhi)間互(hu)相推(tui)諉、說(shuo)(shuo)法(fa)不(bu)一。作(zuo)為開發企業，我們(men)有時只能先行建(jian)設。”陳(chen)杰說(shuo)(shuo)，“同一片地，可(ke)以說(shuo)(shuo)是荒灘荒地，長幾根草(cao)、有點(dian)植被又被說(shuo)(shuo)成林(lin)地，全憑辦事(shi)人員‘一張嘴’，沒(mei)有見到(dao)明確標準(zhun)。”

中(zhong)國(guo)循環(huan)經濟協會可再生能源(yuan)專業(ye)委(wei)員會執(zhi)行秘書長李(li)丹也(ye)稱，盡管(guan)國(guo)家積(ji)極推進“多(duo)規(gui)合一(yi)(yi)”，但各主管(guan)部門(men)(men)的(de)業(ye)務出發點(dian)不(bu)同，規(gui)劃、標準存在(zai)(zai)不(bu)協調(diao)、不(bu)一(yi)(yi)致(zhi)的(de)地方(fang)。而可再生能源(yuan)項目審(shen)批涉及能源(yuan)、國(guo)土、林(lin)草、環(huan)保等多(duo)個部門(men)(men)，“不(bu)一(yi)(yi)致(zhi)”給企業(ye)帶(dai)來非常大的(de)程序成本。“比如(ru)，同一(yi)(yi)個項目，能源(yuan)主管(guan)部門(men)(men)同意批復，到了(le)國(guo)土資源(yuan)部門(men)(men)就通(tong)不(bu)過(guo)。再如(ru)，項目在(zai)(zai)實施過(guo)程中(zhong)，某個部門(men)(men)一(yi)(yi)旦調(diao)整規(gui)劃，很可能導致(zhi)項目陷入停滯(zhi)狀態(tai)，或重復提交審(shen)批材料。”

金風(feng)科(ke)(ke)技董事長武鋼(gang)指出，由于針(zhen)對(dui)風(feng)電項目環境(jing)生(sheng)態影(ying)響的系(xi)統研究不足(zu)，一些(xie)地(di)區在(zai)生(sheng)態保(bao)(bao)護(hu)、草地(di)林地(di)使用等(deng)問題上實施“一刀切”政(zheng)(zheng)策(ce)，既(ji)缺乏科(ke)(ke)學依據(ju)，也嚴(yan)重(zhong)影(ying)響了行業發展。“長期以(yi)來，我國(guo)(guo)可再生(sheng)能(neng)源規劃與土地(di)生(sheng)態功能(neng)保(bao)(bao)護(hu)、國(guo)(guo)土空間規劃等(deng)銜接(jie)不暢，相關政(zheng)(zheng)策(ce)波動也導致部分地(di)區已核(he)準(zhun)項目建設難、已建設項目并網(wang)難。”

武鋼進一步舉例稱(cheng)，目前，風(feng)(feng)電(dian)項目建設用(yong)(yong)地(di)管理主(zhu)要(yao)依據2012年(nian)3月1日起(qi)施行的《電(dian)力工程項目建設用(yong)(yong)地(di)指標（風(feng)(feng)電(dian)場(chang)）》，其中對于風(feng)(feng)電(dian)機(ji)組(zu)用(yong)(yong)地(di)采用(yong)(yong)基(ji)礎底板(ban)輪廓尺寸計(ji)算，單臺機(ji)組(zu)在180-450平方米(mi)之間。“該標準出(chu)臺時(shi)間較早，已不適用(yong)(yong)當(dang)前主(zhu)流機(ji)型，且當(dang)前廣(guang)泛使用(yong)(yong)的風(feng)(feng)機(ji)基(ji)礎，對土地(di)表面農作物正常(chang)耕種并無影響(xiang)。建議修訂用(yong)(yong)地(di)指標規(gui)定要(yao)求(qiu)，可按(an)風(feng)(feng)電(dian)機(ji)組(zu)實(shi)際占地(di)地(di)表面積(ji)進行計(ji)算，降(jiang)低風(feng)(feng)電(dian)機(ji)組(zu)的建設用(yong)(yong)地(di)指標占用(yong)(yong)。”

“不是要求給可再生能源企業開綠燈，而是希望在充分論證的基礎上，合理規劃土地資源”

作(zuo)為(wei)硬約(yue)束，“三線”是(shi)新能源項目(mu)開(kai)發(fa)的(de)(de)(de)必要前提。自然資源部(bu)（原國土資源部(bu)）法律(lv)顧問吳永高告訴記者，早在2015年，原國土資源部(bu)已下發(fa)《關(guan)于支持新產業(ye)(ye)新業(ye)(ye)態發(fa)展促進大眾(zhong)創業(ye)(ye)萬眾(zhong)創新用(yong)地(di)的(de)(de)(de)意(yi)見(jian)》《光(guang)伏(fu)(fu)發(fa)電站工程項目(mu)用(yong)地(di)控制指標(biao)》等(deng)文件，明確對(dui)新能源項目(mu)用(yong)地(di)作(zuo)出規范和(he)界(jie)定。以光(guang)伏(fu)(fu)為(wei)例，自上述政(zheng)策實(shi)施后，部(bu)分(fen)地(di)方允許光(guang)伏(fu)(fu)項目(mu)占用(yong)農用(yong)地(di)的(de)(de)(de)政(zheng)策不再(zai)實(shi)施，部(bu)分(fen)項目(mu)投資因此無(wu)法落(luo)地(di)。“2021年中央一號文件重申，堅決守住18億畝耕地(di)紅(hong)(hong)線，這是(shi)第(di)一位的(de)(de)(de)。土地(di)作(zuo)為(wei)生(sheng)態環境的(de)(de)(de)組成部(bu)分(fen)，其使用(yong)也(ye)要兼顧生(sheng)態承載能力，生(sheng)態紅(hong)(hong)線又是(shi)一條硬約(yue)束。絕不能因為(wei)風(feng)、光(guang)建(jian)設需(xu)要用(yong)地(di)，主管部(bu)門就開(kai)這個(ge)口(kou)子，項目(mu)選(xuan)址首(shou)先必須規避紅(hong)(hong)線。”

另據介紹，在強化“三線”約(yue)束、規范項(xiang)目(mu)(mu)用(yong)(yong)(yong)地(di)(di)的同時，主管(guan)(guan)部(bu)門(men)其實也出臺了多(duo)項(xiang)土地(di)(di)管(guan)(guan)理政(zheng)策(ce)，支持風、光(guang)(guang)產業發展(zhan)。吳永高舉例，諸(zhu)如“林光(guang)(guang)互補”等(deng)項(xiang)目(mu)(mu)，雖然占用(yong)(yong)(yong)林地(di)(di)、草地(di)(di)，但(dan)基本(ben)不破壞原來的土地(di)(di)狀態，對土地(di)(di)功(gong)能影響較小；部(bu)分(fen)光(guang)(guang)伏、風電項(xiang)目(mu)(mu)使(shi)用(yong)(yong)(yong)戈壁、荒漠等(deng)未利(li)用(yong)(yong)(yong)土地(di)(di)，不占壓土地(di)(di)、不改變地(di)(di)表形態。對于(yu)這些情況，主管(guan)(guan)部(bu)門(men)采取差(cha)別化用(yong)(yong)(yong)地(di)(di)政(zheng)策(ce)，均已給予政(zheng)策(ce)優惠(hui)及便利(li)。

“我們不是要(yao)(yao)(yao)求(qiu)放寬耕地、生態等紅線(xian)限(xian)制(zhi)，更不是要(yao)(yao)(yao)求(qiu)給可(ke)再生能(neng)源(yuan)企業開綠燈，而是希望(wang)在充分論證的基礎上，合(he)理規(gui)劃土(tu)地資(zi)源(yuan)，給光伏、風電留足發(fa)展(zhan)空間。從整體出發(fa)加強評估，每年(nian)1.2億千瓦以上的新增裝(zhuang)機，到底裝(zhuang)在哪里合(he)適？當前，推進雙(shuang)碳(tan)目標的緊迫性，不允許因(yin)用(yong)地問題來回扯皮(pi)而造成太多時間浪(lang)費(fei)。”曹仁賢表示(shi)，土(tu)地利用(yong)要(yao)(yao)(yao)算(suan)“大賬”，要(yao)(yao)(yao)統籌推進可(ke)再生能(neng)源(yuan)推廣應用(yong)與(yu)生態環境協調(diao)發(fa)展(zhan)。

“可考慮由自然資源部門牽頭，建立光伏、風電項目用地的‘負面清單’”

重重矛盾如何破解？

曹(cao)仁賢(xian)建議(yi)：“可考慮由自然(ran)資源部(bu)門牽頭，建立光伏、風(feng)電項目用地(di)(di)的‘負面清(qing)單’，比如包括基(ji)本農田(tian)、草(cao)原(yuan)、林(lin)地(di)(di)、國家級公益林(lin)、重(zhong)要濕(shi)地(di)(di)等，放開清(qing)單以外的用地(di)(di)限制，增加(jia)土地(di)(di)供給范(fan)圍，為(wei)光伏、風(feng)電大規(gui)模開發(fa)提供用地(di)(di)保障(zhang)的綠色通(tong)道。”

武鋼建議(yi)，各地在編制國土空間(jian)規(gui)(gui)劃(hua)時(shi)要充分(fen)考慮“雙碳”目(mu)標(biao)，采用風電(dian)專項(xiang)規(gui)(gui)劃(hua)或規(gui)(gui)劃(hua)留白的形式(shi)保(bao)障(zhang)項(xiang)目(mu)用地。同時(shi)，應開展風電(dian)對生態(tai)(tai)環境影響的研究(jiu)評估，科(ke)學制定生態(tai)(tai)紅(hong)線(xian)劃(hua)定標(biao)準和辦法，避(bi)免(mian)“一刀切”政策影響行業發展。

“針對可再生能(neng)源(yuan)項目用(yong)地問題(ti)，各方有過幾次(ci)激烈交鋒，所以(yi)才出現諸(zhu)如農光互補等開發(fa)(fa)(fa)形式。”國家(jia)發(fa)(fa)(fa)改委能(neng)源(yuan)研究所研究員王(wang)斯成(cheng)告訴(su)記者(zhe)，表面上看(kan)，可再生能(neng)源(yuan)開發(fa)(fa)(fa)面臨著用(yong)地難的問題(ti)，但背后實際涉及非常(chang)復雜的因素(su)，需(xu)多管齊下(xia)推動(dong)解決。

王斯成認為(wei)，在中(zhong)東(dong)部地(di)區(qu)(qu)，土(tu)地(di)資(zi)源已非常(chang)緊張，大面積占用(yong)土(tu)地(di)的新能源項(xiang)目應該明令禁止，轉(zhuan)而鼓勵建筑光伏、屋頂分布式(shi)光伏等形式(shi)。而在土(tu)地(di)相對充裕的西(xi)部地(di)區(qu)(qu)，特別是諸如青海(hai)、甘肅、新疆等有(you)大量戈(ge)壁、荒灘資(zi)源的省(sheng)份(fen)，可推進大型可再生能源項(xiang)目的開發，尤其是集合(he)了風、光、水、火、儲的綜合(he)能源基地(di)。

李(li)丹也(ye)稱，中東部地(di)區人口密度大，土(tu)(tu)地(di)用途更(geng)多，在(zai)可行范圍內(nei)，新能(neng)源開發應(ying)盡量以(yi)分布式(shi)(shi)光伏、分散式(shi)(shi)風(feng)電為主，西部地(di)區則是集(ji)中式(shi)(shi)開發的(de)(de)主戰場(chang)。“之所以(yi)存在(zai)土(tu)(tu)地(di)獲取難的(de)(de)問題，很(hen)大程度上(shang)是因(yin)為土(tu)(tu)地(di)是地(di)方推動經(jing)濟發展的(de)(de)重要資源，因(yin)此當地(di)政(zheng)府在(zai)項目(mu)審批(pi)、實施的(de)(de)過程中會主動提高(gao)用地(di)門(men)檻。對(dui)此，還需(xu)探索(suo)更(geng)好的(de)(de)商(shang)業模式(shi)(shi)，讓各(ge)方均能(neng)從項目(mu)開發中獲取合理收益。通過利益綁定的(de)(de)方式(shi)(shi)，避免當地(di)政(zheng)府哄抬地(di)價，企(qi)業也(ye)可減少不必要的(de)(de)土(tu)(tu)地(di)成(cheng)本。”

“新能源產(chan)業正迎來規模爆發(fa)期，而我國建設用地指標長期稀(xi)缺(que)，在兼顧各(ge)行業用地需(xu)求(qiu)時，地方政府(fu)可(ke)根(gen)據實(shi)際情況，加強(qiang)統籌(chou)協調(diao)。此外在用地審批時，考慮適當簡化流程，切(qie)實(shi)減輕(qing)企業負擔。”吳永高說。