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十年(nian)來(lai)，中國可再生能(neng)源發展速度位列全球第(di)一，發展成就有目共睹。

然而受系(xi)統調(diao)峰能(neng)(neng)力不足(zu)、市場(chang)機制不健(jian)全等因素影響，我國(guo)可(ke)再(zai)生能(neng)(neng)源一直存(cun)在比較突出的限電、棄電問題(ti)，嚴(yan)重制約(yue)可(ke)再(zai)生能(neng)(neng)源的持續健(jian)康發展。多年(nian)來，國(guo)家(jia)也(ye)一直在推動可(ke)再(zai)生能(neng)(neng)源配額制來解決消(xiao)納問題(ti)。

靴子終于落地，5月(yue)15日，國(guo)家發(fa)改委、國(guo)家能源局聯合印發(fa)《關于建立健(jian)全可再生(sheng)能源電力消納保障機制的(de)通知》（以(yi)下簡(jian)稱《消納保障機制》）。這意味著，醞釀近十年的(de)配額制終于落地了，盡管(guan)不是以(yi)“配額制”的(de)名頭。

那(nei)么，如何看待《消納保障(zhang)機制》的出(chu)臺(tai)，能從根本上(shang)解決(jue)可再生(sheng)能源發展問題嗎？

配額制VS消納保障機制

配額制(zhi)最早可(ke)(ke)追溯到2007年，當年出(chu)臺的(de)《可(ke)(ke)再生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)中長期規劃》要(yao)求，“到2010年和(he)2020年，大(da)電(dian)(dian)(dian)(dian)網覆蓋地區非(fei)水電(dian)(dian)(dian)(dian)可(ke)(ke)再生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)在電(dian)(dian)(dian)(dian)網總(zong)發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)量(liang)中的(de)比例分別(bie)(bie)達到1%和(he)3%以上；權(quan)益(yi)發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)裝機(ji)總(zong)容量(liang)超過500萬千(qian)瓦的(de)投資(zi)者，所擁有的(de)非(fei)水電(dian)(dian)(dian)(dian)可(ke)(ke)再生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)權(quan)益(yi)裝機(ji)總(zong)容量(liang)應(ying)分別(bie)(bie)達到其(qi)權(quan)益(yi)發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)裝機(ji)總(zong)容量(liang)的(de)3%和(he)8%以上。”然而，此中長期規劃中的(de)部分要(yao)求并未出(chu)臺強(qiang)有力的(de)管理辦法，“配額制(zhi)”的(de)說法尚未形成。

2009年以來，我國風電(dian)、光伏發(fa)電(dian)快(kuai)(kuai)速發(fa)展，水(shui)電(dian)保持平(ping)穩較快(kuai)(kuai)發(fa)展。但在加快(kuai)(kuai)可(ke)再生(sheng)能(neng)源(yuan)開發(fa)利用的(de)同時，水(shui)電(dian)、風電(dian)、光伏發(fa)電(dian)的(de)送出和消納問題(ti)開始顯現。2009年12月，《可(ke)再生(sheng)能(neng)源(yuan)法》進行了修訂(ding)，修訂(ding)的(de)重點就是明確了“全額保障(zhang)性收購”，推行強(qiang)制“上網(wang)”。

2012年2月，國(guo)家能(neng)源局出(chu)臺《可再生能(neng)源電(dian)(dian)力(li)配額(e)管理辦法(討論稿(gao))》，明確發(fa)電(dian)(dian)企(qi)業承擔(dan)發(fa)展可再生能(neng)源義務，電(dian)(dian)網企(qi)業是(shi)保障性收購配額(e)的義務主體，地方政府(fu)則(ze)承擔(dan)消納配額(e)的義務。

2014年(nian)8月，時任國(guo)家能源(yuan)局局長吳新雄在嘉(jia)興分布式(shi)光伏發電現場(chang)交(jiao)流(liu)會上表示，能源(yuan)局將研究(jiu)出臺(tai)各(ge)省用電清(qing)潔能源(yuan)配額政策，將各(ge)省非化石能源(yuan)生產消費量作(zuo)為碳排放、控制能源(yuan)消費總量考(kao)核的依據。

但是，由(you)于牽扯電(dian)網企業(ye)的(de)利益、可(ke)再生能(neng)源資源分布不平(ping)衡、技術以及配額(e)的(de)確定和分配等問題(ti)，可(ke)再生能(neng)源配額(e)制遲(chi)遲(chi)沒能(neng)進(jin)入實施(shi)階段(duan)。

多年來，數易其稿(gao)，多次征求(qiu)意(yi)(yi)見，被媒(mei)體(ti)戲稱為“最難產(chan)的(de)(de)”配額制。僅2018年，國家(jia)(jia)發(fa)改委(wei)就(jiu)發(fa)布(bu)(bu)了三(san)次配額制的(de)(de)征求(qiu)意(yi)(yi)見。此次，《消納保障(zhang)機制》又采用“可再生能(neng)源消納責任權重”替(ti)代了在2018年三(san)次征求(qiu)意(yi)(yi)見稿(gao)以及原有國務院、國家(jia)(jia)發(fa)展改革委(wei)、國家(jia)(jia)能(neng)源局發(fa)布(bu)(bu)的(de)(de)相(xiang)關文件中使用的(de)(de)“配額”名稱。

國(guo)家(jia)發(fa)展改革委能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)研究所(suo)可再生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)發(fa)展中心副主(zhu)任(ren)(ren)陶(tao)冶(ye)表示：“《消(xiao)納保障機(ji)制》相對于2018年11月的配額(e)制征求意見稿內容變動不大，這(zhe)次用‘可再生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)消(xiao)納責(ze)任(ren)(ren)權重(zhong)’替代‘配額(e)’，充(chong)分體現各類承(cheng)擔消(xiao)納責(ze)任(ren)(ren)的市(shi)場(chang)主(zhu)體及所(suo)有電(dian)力消(xiao)費者共同(tong)履行(xing)可再生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)電(dian)力消(xiao)納責(ze)任(ren)(ren)的政策初衷。”

在總體(ti)目標和市(shi)場化思(si)路方面，消納(na)保(bao)障機制(zhi)與(yu)當前的(de)電(dian)力(li)體(ti)制(zhi)改革、電(dian)力(li)市(shi)場建設是一致的(de)，通過建立有足夠(gou)保(bao)障力(li)和可操作性的(de)具(ju)體(ti)措施，打通管理、機制(zhi)和電(dian)力(li)輸送物理通道。陶冶說(shuo)：“配額(e)制(zhi)叫了那(nei)么多年，一開始沒有電(dian)力(li)市(shi)場建設時(shi)叫配額(e)制(zhi)沒有問(wen)題，現在電(dian)力(li)市(shi)場逐步發展，叫配額(e)制(zhi)會感(gan)覺像是個行政手(shou)段。”

大唐集團李海濤長期(qi)從(cong)事(shi)可(ke)再生能源研(yan)究，他對記者表示：“無論從(cong)名頭還是(shi)內容(rong)來看，《消納(na)保(bao)障機制》對可(ke)再生能源電力(li)消納(na)的保(bao)障作用毋庸置疑，由(you)‘配額制’改為(wei)(wei)‘消納(na)保(bao)障機制’，由(you)考(kao)核供給側(ce)(ce)改為(wei)(wei)考(kao)核消費側(ce)(ce)，由(you)‘國(guo)務院發(fa)文’改為(wei)(wei)‘部委發(fa)文’，既是(shi)順(shun)應行業形(xing)勢變化，也是(shi)各方利益平衡的結果。”

政策更多是建立長效機制，不只為消納

在(zai)配(pei)額制(zhi)多年(nian)的(de)孕育過程中(zhong)，棄水、棄風(feng)、棄光問題已經開始變得愈發嚴重。以風(feng)電為(wei)例，2011年(nian)和2012年(nian)棄風(feng)率分別達到16.23%和17.12%。

在配額(e)制(zhi)遲遲無法明確的情況下(xia)，針對“三(san)棄”問題，國家能(neng)源主管部門曾下(xia)發多(duo)份綱領性文件在政策(ce)上進行推(tui)動。

最近下發的(de)是2018年底的(de)《清(qing)潔能(neng)源消(xiao)(xiao)納行(xing)動計劃（2018-2020年）》，文件(jian)要(yao)求到2020年基本(ben)解決(jue)清(qing)潔能(neng)源消(xiao)(xiao)納問(wen)題(ti)：2020年，風電利用(yong)率(lv)達到國際(ji)先(xian)進水平（力爭達到95%左(zuo)右(you)），棄光率(lv)低(di)于5%，全國水能(neng)利用(yong)率(lv)95%以上，核電實現安全保障(zhang)性消(xiao)(xiao)納。

上述目標并不高(gao)，與(yu)2018年(nian)實際情況(kuang)已經非(fei)常接近。2018年(nian)全(quan)年(nian)棄(qi)水電(dian)量(liang)約691億千(qian)瓦(wa)時(shi)，在來水好于(yu)2017年(nian)的情況(kuang)下，全(quan)國平均(jun)水能利用率(lv)達到95%左右；棄(qi)風(feng)電(dian)量(liang)277億千(qian)瓦(wa)時(shi)，全(quan)國平均(jun)棄(qi)風(feng)率(lv)7%，同(tong)比(bi)下降5個百(bai)分點(dian)；棄(qi)光(guang)電(dian)量(liang)54.9億千(qian)瓦(wa)時(shi)，全(quan)國平均(jun)棄(qi)光(guang)率(lv)3%，同(tong)比(bi)下降2.8個百(bai)分點(dian)。

而到了(le)2019年第一季度，《清潔能(neng)源(yuan)消納行動計(ji)劃》目前(qian)已(yi)經提(ti)前(qian)完(wan)成。根據(ju)國家能(neng)源(yuan)局數(shu)據(ju)，今年一季度，全國平(ping)均棄(qi)風(feng)率(lv)4%，同比下降4.5個百分點(dian)(dian)；全國棄(qi)光(guang)率(lv)2.7%，同比下降1.7個百分點(dian)(dian)；全國基本無棄(qi)水。

那(nei)么，在水、風、光(guang)都已經達到消(xiao)納(na)預期的(de)現在，是(shi)否(fou)還有必(bi)要出臺(tai)《消(xiao)納(na)保障(zhang)機(ji)(ji)制(zhi)》呢？李海濤(tao)表示，對于(yu)一項十年(nian)磨一劍、艱辛出臺(tai)的(de)政(zheng)策，其著眼點一定(ding)不會是(shi)解決某個具體問題，如果(guo)認為保障(zhang)機(ji)(ji)制(zhi)僅僅是(shi)為了解決消(xiao)納(na)，顯(xian)然(ran)低估了其支持新能(neng)源行業發(fa)展乃至能(neng)源轉型的(de)重大意義。

中(zhong)國工程院院士(shi)、原副院長(chang)杜祥琬對記者表示，盡(jin)管目前水、風、光(guang)的(de)棄電(dian)率已經(jing)接(jie)近或達到相關目標要(yao)(yao)求，但是必須要(yao)(yao)出臺《消納保障(zhang)機制(zhi)》這(zhe)樣(yang)的(de)政(zheng)策，建立可(ke)再(zai)生能源發展(zhan)的(de)長(chang)效機制(zhi)，防止棄水率、棄風率、棄光(guang)率再(zai)次回升。

從目(mu)前來看，要達成2030年20%的非(fei)化石能源比重目(mu)標(biao)并不容易，特別是隨著能源消費總(zong)量越來越大，非(fei)化石能源占比指標(biao)的提(ti)升越來越難，必須要有分(fen)解落實責任的機制和(he)手段。

李海濤認為：“保障機(ji)制的(de)實(shi)施，將可再生能(neng)源(yuan)發展(zhan)責(ze)任(ren)以(yi)電力消納(na)權重的(de)形式分解到省級(ji)政(zheng)府，通過(guo)逐(zhu)年(nian)提高權重指(zhi)標，以(yi)及未來可能(neng)制定的(de)考(kao)核機(ji)制，對地方政(zheng)府形成責(ze)任(ren)約束，推動能(neng)源(yuan)轉型不(bu)斷深入，形成能(neng)源(yuan)低碳發展(zhan)的(de)長效機(ji)制。”

重在落實

《消(xiao)(xiao)納保障機制》一出，是(shi)否就意味(wei)著阻礙可再生能(neng)源發展的所有因素都(dou)會(hui)退避三(san)舍、煙消(xiao)(xiao)云散呢？

當然不會如此簡單(dan)。能源(yuan)(yuan)基金會清潔(jie)電力項目主任(ren)陸一川(chuan)對(dui)記者(zhe)表示，《消納(na)保障機制(zhi)》的(de)(de)出臺(tai)僅(jin)僅(jin)是一個開端，隨后各省級能源(yuan)(yuan)主管部門會牽頭制(zhi)定(ding)本省的(de)(de)消納(na)實施方(fang)案，落實消納(na)責任(ren)權重(zhong)，這才是最重(zhong)要的(de)(de)，因為各省具體(ti)的(de)(de)實施方(fang)案與各個市場主體(ti)最有切身利益，是《消納(na)保障機制(zhi)》能否落實的(de)(de)關鍵。

此(ci)前(qian)地(di)方政府(fu)曾出(chu)臺過與《可(ke)再(zai)生能源法(fa)》相違(wei)背的政策(ce)文(wen)件，包括全電(dian)量交(jiao)易(yi)等(deng)，甚至借“電(dian)力(li)體制改革”的名義(yi)違(wei)反《可(ke)再(zai)生能源法(fa)》，而這些現象都不(bu)應當持續存在。

這次《消納保障機制(zhi)》明確，國務院(yuan)能源(yuan)主管部門對(dui)各(ge)省(sheng)級(ji)行(xing)(xing)政區域消納責(ze)任(ren)權重(zhong)(zhong)完成(cheng)情況(kuang)進行(xing)(xing)監測評價，對(dui)超(chao)額完成(cheng)消納責(ze)任(ren)權重(zhong)(zhong)（超(chao)過激勵(li)性(xing)消納責(ze)任(ren)權重(zhong)(zhong)）的(de)省(sheng)級(ji)行(xing)(xing)政區域予以鼓勵(li)，對(dui)未完成(cheng)消納責(ze)任(ren)權重(zhong)(zhong)的(de)市場主體要(yao)求限期整改，將可(ke)再生能源(yuan)消費量與能耗(hao)“雙控”考核掛鉤。

而省級(ji)能(neng)源主管部(bu)門負責對承(cheng)擔消納責任(ren)的市(shi)(shi)場(chang)主體(ti)(ti)進(jin)行考核，負責督(du)促未(wei)(wei)履行消納責任(ren)的電力市(shi)(shi)場(chang)主體(ti)(ti)限期(qi)整改，對未(wei)(wei)按期(qi)完成整改的市(shi)(shi)場(chang)主體(ti)(ti)依法依規予以(yi)處理，將其(qi)列入電力市(shi)(shi)場(chang)主體(ti)(ti)不良(liang)信(xin)用(yong)記錄(lu)，予以(yi)聯合懲戒。

盡管(guan)懲罰和(he)(he)獎(jiang)勵(li)都不(bu)是(shi)很大，也沒有(you)罰款，但陶(tao)冶對(dui)于《消納(na)(na)保障(zhang)機制(zhi)》的(de)(de)(de)(de)(de)實施(shi)還是(shi)很有(you)信心的(de)(de)(de)(de)(de)，他表示，“把(ba)國(guo)家非化石能(neng)源目(mu)標(biao)轉移到地(di)(di)方去(qu)，這個最(zui)低責任指標(biao)就是(shi)消納(na)(na)指標(biao)，激(ji)(ji)勵(li)性指標(biao)的(de)(de)(de)(de)(de)目(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)是(shi)希望各個地(di)(di)方能(neng)把(ba)可再生(sheng)能(neng)源消納(na)(na)提(ti)到一(yi)個相(xiang)對(dui)高的(de)(de)(de)(de)(de)水平。激(ji)(ji)勵(li)性指標(biao)更(geng)多的(de)(de)(de)(de)(de)是(shi)掛鉤(gou)對(dui)能(neng)耗總(zong)量和(he)(he)強度的(de)(de)(de)(de)(de)‘雙(shuang)控’，而地(di)(di)方和(he)(he)企業(ye)所使用(yong)的(de)(de)(de)(de)(de)可再生(sheng)能(neng)源，是(shi)不(bu)計入(ru)自身的(de)(de)(de)(de)(de)能(neng)源消費量的(de)(de)(de)(de)(de)，那這部分能(neng)源就可以用(yong)來抵消超額部分，地(di)(di)方是(shi)有(you)動力(li)去(qu)實施(shi)的(de)(de)(de)(de)(de)。另外(wai)隨著政策(ce)不(bu)斷完善，我(wo)對(dui)此還是(shi)很有(you)信心的(de)(de)(de)(de)(de)。”