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面對海上風電去年下半年的核準浪潮，明眼人都看出補貼資金將難以承受。一位能源局官員卻表示無能為力，因為按照權責分工，地方政府負責項目核準，能源局負責將核準項目列入補貼目錄，即便超出補貼能力也只能如此。

作為一個行業主管(guan)部(bu)門，能(neng)源局不(bu)具備(bei)對地方(fang)政府(fu)的(de)直接約(yue)束(shu)力。地方(fang)政府(fu)為實現自(zi)己的(de)目標(biao)往往自(zi)行其是。

能(neng)源局相(xiang)關人士表示，能(neng)源局對海上(shang)風電(dian)的(de)(de)定位是積極穩妥，從沒鼓勵過大(da)干快上(shang)。相(xiang)比光伏、陸上(shang)風電(dian)規劃(hua)裝(zhuang)機(ji)(ji)(ji)目(mu)(mu)標，海上(shang)風電(dian)裝(zhuang)機(ji)(ji)(ji)目(mu)(mu)標并(bing)沒有“以上(shang)”二字，這意味著海上(shang)風電(dian)的(de)(de)裝(zhuang)機(ji)(ji)(ji)目(mu)(mu)標是嚴(yan)格的(de)(de)上(shang)限。

但地方政府并未遵守這(zhe)一限定。比如，能源局批復的(de)廣(guang)東海(hai)(hai)上風(feng)電(dian)規劃（2017-2030年(nian)），近(jin)海(hai)(hai)淺(qian)水區海(hai)(hai)上風(feng)電(dian)項(xiang)目總規模985萬(wan)千瓦，其余為近(jin)海(hai)(hai)深水項(xiang)目，用作項(xiang)目儲備，暫不建議(yi)推(tui)進開(kai)發。但僅去年(nian)第四季(ji)度，廣(guang)東省就(jiu)核(he)準了(le)2531萬(wan)千瓦的(de)海(hai)(hai)上風(feng)電(dian)項(xiang)目，近(jin)海(hai)(hai)深水海(hai)(hai)上風(feng)電(dian)項(xiang)目已(yi)進入(ru)開(kai)工流程。

再比(bi)如，去(qu)年5月24日，能(neng)(neng)源(yuan)局(ju)發布關于風(feng)電(dian)建設的(de)47號文，提出推行(xing)競爭方(fang)式配(pei)(pei)置(zhi)風(feng)電(dian)項目(mu)，要求各(ge)地能(neng)(neng)源(yuan)主管部門按(an)照能(neng)(neng)源(yuan)局(ju)發布的(de)《風(feng)電(dian)項目(mu)競爭配(pei)(pei)置(zhi)指導方(fang)案(an)（試行(xing)）》制(zhi)定(ding)風(feng)電(dian)項目(mu)競爭配(pei)(pei)置(zhi)辦法。

廣東(dong)省在去年8月就公(gong)布了海(hai)上(shang)風電競爭配置辦法的(de)征求意見稿。但(dan)根(gen)據這個辦法，廣東(dong)的(de)申報(bao)電價(jia)實際降價(jia)的(de)上(shang)限2分/千(qian)瓦(wa)時，之后再通(tong)過(guo)降價(jia)得分難度均(jun)大(da)(da)大(da)(da)提高(gao)，與能源局通(tong)過(guo)競價(jia)降低電價(jia)的(de)精神不(bu)符。

接近能源局(ju)(ju)的(de)一位(wei)專家表示，這實際(ji)是(shi)“假競價”，能源局(ju)(ju)在(zai)廣東(dong)征求意見稿發布后表達了意見，但并未影響到廣東(dong)，廣東(dong)省在(zai)去(qu)年(nian)12月正式發布了海上風電的(de)競爭配置辦法。

地方政(zheng)府在產(chan)業發(fa)展(zhan)中話語權增大與國內(nei)的(de)行政(zheng)改革相(xiang)關。2013年之后，風電、光伏審批權從能(neng)源(yuan)局(ju)(ju)下放到(dao)地方能(neng)源(yuan)主(zhu)管(guan)部門，在具體的(de)產(chan)業發(fa)展(zhan)中，能(neng)源(yuan)局(ju)(ju)僅保(bao)留產(chan)業規劃、戰略(lve)等職(zhi)能(neng)，也因此，各(ge)地的(de)競爭配置辦法由各(ge)地根據能(neng)源(yuan)局(ju)(ju)指導自行制定。

但(dan)在能(neng)源局4月發布的(de)關(guan)于2019年風電建設(she)管理要求(qiu)新政中(zhong)，利用手中(zhong)的(de)政策(ce)工具有力的(de)約束了地方政府(fu)的(de)“胡作(zuo)非為”。

能(neng)源(yuan)局(ju)是(shi)通過手中補貼配置的權力來實現這一目標的。對于(yu)海上(shang)風電，能(neng)源(yuan)局(ju)明確表態：

2018年度未通過競爭(zheng)方式進入國(guo)家補貼(tie)范圍并確定上(shang)(shang)(shang)網(wang)電價的海上(shang)(shang)(shang)風電項目，其核(he)準文件(jian)不能作為享受國(guo)家補貼(tie)的依(yi)據。在(zai)去年關于(yu)風電建(jian)設的47號文發(fa)布日前(qian)獲得(de)核(he)準的海上(shang)(shang)(shang)風電項目，在(zai)本次通知發(fa)布前(qian)未辦齊開工前(qian)手續的，均參加(jia)競爭(zheng)配置并通過競爭(zheng)確定上(shang)(shang)(shang)網(wang)電價。

競爭配置(zhi)項目(mu)仍(reng)屬于(yu)補(bu)貼(tie)項目(mu)范疇，對于(yu)競爭配置(zhi)項目(mu)，能源局如是表態(tai)：

先進推進平價(jia)風(feng)電(dian)項(xiang)目，暫不進行競爭(zheng)(zheng)配(pei)置，確(que)需競爭(zheng)(zheng)配(pei)置的(de)地區，制定競爭(zheng)(zheng)配(pei)置辦法后，需由(you)國家能(neng)源(yuan)局會(hui)同有(you)關部(bu)門對各省級能(neng)源(yuan)主管(guan)部(bu)門報(bao)送(song)備案(an)的(de)建設方(fang)案(an)進行論證，確(que)認(ren)后方(fang)可實施(shi)。

能源(yuan)局與地方政府行為(wei)不一致源(yuan)于彼此之間的(de)目標并不一致。

地方政(zheng)(zheng)(zheng)府傾(qing)向于利(li)用手中的風(feng)(feng)、光資源，來換取開發商在本地投資設廠(chang)，帶動地方經濟發展(zhan)，這使得風(feng)(feng)、光新增裝機規模的擴張(zhang)與地方政(zheng)(zheng)(zheng)府的利(li)益一致。基于這一動力(li)，多個省份在光伏審批上創新思路，推出“先(xian)建先(xian)得”政(zheng)(zheng)(zheng)策，成(cheng)為光伏裝機嚴重(zhong)(zhong)超規劃的一個重(zhong)(zhong)要原因。

在風電(dian)領域，地(di)方政府在海(hai)上風電(dian)突擊核準，乃至(zhi)在競價辦法中保護(hu)電(dian)價，背后隱藏的邏輯(ji)是，爭取更(geng)高的海(hai)上風電(dian)電(dian)價，吸引(yin)更(geng)多開(kai)發商來本地(di)開(kai)發，進而交(jiao)換(huan)更(geng)多投資落地(di)本地(di)。

能源局推動風、光(guang)產業(ye)發(fa)展受清(qing)潔能源裝(zhuang)機比例目標(biao)驅動，以(yi)及風電(dian)、光(guang)光(guang)伏(fu)(fu)是(shi)世界能源清(qing)潔轉型的實(shi)現形式，基于此(ci)，風電(dian)、光(guang)伏(fu)(fu)的十三五規劃目標(biao)附加“以(yi)上”二字(zi)，意為(wei)鼓勵發(fa)展，不設上限。

但能源局鼓勵(li)發展(zhan)風(feng)電、光(guang)伏還受(shou)其(qi)他政策(ce)目標(biao)的約束。能源局需要保證產業(ye)良性發展(zhan)，并受(shou)補貼能力的限制，同時推動產業(ye)早日實(shi)現(xian)平價上(shang)網。其(qi)中(zhong)，補貼的壓力，成(cheng)為促(cu)使(shi)能源局態度愈(yu)來愈(yu)強硬的一個關鍵原因。

接近能源局(ju)人士透露，早在2015年，財政部就(jiu)建(jian)議能源局(ju)根據補(bu)(bu)貼能力“量(liang)入為(wei)出”，但彼時風、光規模尚小，補(bu)(bu)貼缺(que)(que)口也不大(da)。之前隨(sui)著補(bu)(bu)貼缺(que)(que)口日漸擴大(da)，補(bu)(bu)貼拖欠(qian)越來越嚴重，產(chan)業界通過各種(zhong)渠(qu)道傳(chuan)(chuan)遞信(xin)息，最(zui)終壓力傳(chuan)(chuan)導至能源局(ju)。

地方政府超規劃發展風(feng)電(dian)、光伏(fu)與能源局鼓勵發展風(feng)、光的(de)目(mu)標一(yi)致，但(dan)更(geng)多(duo)(duo)風(feng)、光項(xiang)目(mu)意味著更(geng)多(duo)(duo)的(de)補貼，與能源局控制(zhi)補貼缺(que)口(kou)的(de)目(mu)標相左。

能源局態度(du)漸趨(qu)強(qiang)硬(ying)的(de)(de)標志性事件，是去年光伏的(de)(de)“531”新政(zheng)，在(zai)2017、2018上半(ban)年光伏裝機大(da)幅超規劃背景下(xia)，能源局出臺政(zheng)策(ce)大(da)幅收縮補貼額(e)度(du)，被業內成為限制(zhi)光伏過快發展的(de)(de)“硬(ying)著陸”政(zheng)策(ce)。

也(ye)因此，在(zai)能源局今年(nian)(nian)4月關于風電(dian)、光伏建設要求的(de)(de)新(xin)政中，為光伏確定了30億元(yuan)的(de)(de)年(nian)(nian)度補貼額度，“量入為出”，拒(ju)絕承(cheng)認2018年(nian)(nian)下(xia)半年(nian)(nian)核準的(de)(de)海(hai)上風電(dian)項目鎖定0.85元(yuan)/千(qian)瓦時的(de)(de)上網電(dian)價。

解決(jue)地(di)方政(zheng)府和(he)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)局分(fen)歧的(de)(de)關鍵在(zai)于平價(jia)(jia)上網(wang)，一旦風(feng)電、光(guang)伏實(shi)現平價(jia)(jia)上網(wang)，更多風(feng)電、光(guang)伏裝機不會增加額(e)外的(de)(de)補貼壓(ya)力，并有利于加快清潔能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)轉型的(de)(de)戰(zhan)略目標(biao)。也因(yin)此，在(zai)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)局4月的(de)(de)通(tong)知中，推(tui)進平價(jia)(jia)風(feng)電、光(guang)伏項目是能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)局工作的(de)(de)首要任務。