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增量配電改革作為新一輪電力體制改革重要內容之一，先后推出三輪共320個試點項目，部分試點項目已經投入運營，并取得明顯成效。不過，在試點改革過程中也難免存在一些爭議和問題。為了保持并擴大已有改革成果，需要深入分析產生爭議和問題的深層體制根源，最大限度地形成利益相關方的共識，科學推進增量配電改革。

重視增量配電改革的體制改革內涵

根據中共中央(yang)、國(guo)務院《關(guan)(guan)于進(jin)一步深(shen)化電(dian)(dian)(dian)(dian)力(li)體制(zhi)(zhi)改革(ge)(ge)的(de)若干(gan)意(yi)見(jian)》（以(yi)下簡(jian)稱“9號文(wen)”）和國(guo)家發(fa)展改革(ge)(ge)委(wei)發(fa)布的(de)配(pei)套文(wen)件《關(guan)(guan)于推進(jin)售電(dian)(dian)(dian)(dian)側改革(ge)(ge)的(de)實施意(yi)見(jian)》，以(yi)及后續國(guo)家發(fa)展改革(ge)(ge)委(wei)、國(guo)家能源(yuan)局制(zhi)(zhi)定的(de)《有序放開(kai)配(pei)電(dian)(dian)(dian)(dian)網(wang)業務管(guan)理辦法》等文(wen)件，新(xin)一輪電(dian)(dian)(dian)(dian)力(li)體制(zhi)(zhi)改革(ge)(ge)鼓勵社會(hui)資本通過混合(he)所有制(zhi)(zhi)方(fang)式投資配(pei)電(dian)(dian)(dian)(dian)業務，目的(de)是(shi)促進(jin)配(pei)電(dian)(dian)(dian)(dian)網(wang)建設發(fa)展和提(ti)高配(pei)電(dian)(dian)(dian)(dian)運(yun)營效(xiao)率。

這(zhe)一改革的(de)(de)現實(shi)背(bei)景是，我國電力發展(zhan)(zhan)仍存在不充(chong)分、不平衡問題(ti)，地方(fang)經(jing)濟(ji)發展(zhan)(zhan)和電力用(yong)戶價值(zhi)的(de)(de)多(duo)元(yuan)訴求和自(zi)主(zhu)決策意愿(yuan)無法得(de)到充(chong)分體現和保障，電力資源配(pei)置不合(he)理問題(ti)凸顯，尤其(qi)是工(gong)商業電力用(yong)戶長(chang)期面臨著較重的(de)(de)電費(fei)負擔，制約(yue)各地方(fang)實(shi)體經(jing)濟(ji)企業的(de)(de)發展(zhan)(zhan)。

增量配電改革(ge)的(de)根本目的(de)是在(zai)電網(wang)環節引(yin)入(ru)市(shi)場(chang)準入(ru)競爭，形成對電網(wang)企(qi)業的(de)競爭壓力，將(jiang)電網(wang)環節的(de)效(xiao)率提升切實轉(zhuan)化為電力用戶的(de)“紅利”。只(zhi)有將(jiang)增量配電改革(ge)的(de)落(luo)腳點(dian)放在(zai)供給側結構性改革(ge)的(de)根本要求(qiu)上(shang)，才(cai)能正(zheng)確看待這一改革(ge)試點(dian)過程中的(de)種種問題，并(bing)把握(wo)改革(ge)思路。

增(zeng)量(liang)配電(dian)改(gai)革(ge)(ge)盡管具有“增(zeng)量(liang)”特征，但(dan)改(gai)革(ge)(ge)內容卻具有存量(liang)體(ti)制(zhi)(zhi)內涵。無論選擇何種改(gai)革(ge)(ge)推(tui)進方式，配網都(dou)不是(shi)局部性(xing)問(wen)題，而是(shi)涉及系統短期運營，以及電(dian)源與電(dian)網投資(zi)(zi)的(de)全局性(xing)、系統性(xing)問(wen)題。供給側結構性(xing)改(gai)革(ge)(ge)的(de)重點在于破除造成(cheng)結構性(xing)失衡的(de)體(ti)制(zhi)(zhi)機制(zhi)(zhi)障礙，這就(jiu)要求增(zeng)量(liang)配電(dian)改(gai)革(ge)(ge)必須著眼于優化電(dian)力(li)資(zi)(zi)源有效(xiao)配置的(de)體(ti)制(zhi)(zhi)機制(zhi)(zhi)，承擔(dan)起輸配電(dian)體(ti)制(zhi)(zhi)改(gai)革(ge)(ge)和電(dian)力(li)市場建設的(de)探(tan)索任(ren)務。

這種體制改(gai)(gai)革(ge)的探(tan)索體現(xian)在兩個(ge)方面，一(yi)是為(wei)中國(guo)電(dian)(dian)力(li)市(shi)(shi)(shi)場(chang)創造新的市(shi)(shi)(shi)場(chang)主(zhu)體；二(er)是為(wei)中國(guo)電(dian)(dian)力(li)市(shi)(shi)(shi)場(chang)探(tan)索新的交易關(guan)系，即(ji)如何以市(shi)(shi)(shi)場(chang)契(qi)約替代企(qi)業層(ceng)級控制。實際上，這種體制探(tan)索與(yu)9號文確定的推進電(dian)(dian)力(li)市(shi)(shi)(shi)場(chang)建設要求相一(yi)致，只是將探(tan)索領(ling)(ling)域(yu)放(fang)在了增量(liang)配(pei)電(dian)(dian)方面。增量(liang)配(pei)電(dian)(dian)和配(pei)網的特(te)殊性，決(jue)定了增量(liang)配(pei)電(dian)(dian)改(gai)(gai)革(ge)不宜囿于(yu)“增量(liang)配(pei)電(dian)(dian)”的狹(xia)窄領(ling)(ling)域(yu)，以免削弱其體制改(gai)(gai)革(ge)價值。

現有試點政策有待完善

現有增(zeng)(zeng)量(liang)配電(dian)改(gai)革(ge)思(si)路(lu)仍須充分(fen)重(zhong)視其在(zai)體(ti)制機制改(gai)革(ge)方面的價值。在(zai)試點(dian)推進(jin)過程中(zhong)，增(zeng)(zeng)量(liang)配電(dian)改(gai)革(ge)政策容易采取與一般項(xiang)目投資相似的推進(jin)思(si)路(lu)，使相關利(li)益(yi)方陷入“城(cheng)池得(de)失”的利(li)益(yi)爭(zheng)奪(duo)中(zhong)。地(di)方政府(fu)和社會(hui)資本往(wang)往(wang)抱(bao)怨電(dian)網(wang)企(qi)(qi)業設置(zhi)重(zhong)重(zhong)壁壘等，而(er)電(dian)網(wang)企(qi)(qi)業則認為，地(di)方政府(fu)和社會(hui)資本極易引入低效投資，影響市場(chang)秩序和系統安全等。各方爭(zheng)議往(wang)往(wang)圍繞著技術層面問題，例如業主選擇、區域(yu)劃分(fen)、接(jie)入障礙等。只有采取科學(xue)的增(zeng)(zeng)量(liang)配電(dian)改(gai)革(ge)思(si)路(lu)，才能實質有效地(di)解(jie)決種種現實爭(zheng)議。

理論和(he)(he)國(guo)(guo)際(ji)經(jing)驗均表明(ming)，配電環節的(de)(de)不(bu)同(tong)改(gai)(gai)革思路會(hui)(hui)帶(dai)來(lai)不(bu)同(tong)結果：一(yi)種(zhong)(zhong)是簡單的(de)(de)利(li)益再分(fen)配，即(ji)僅僅增加壟斷(duan)租金(jin)的(de)(de)分(fen)享者；另一(yi)種(zhong)(zhong)是改(gai)(gai)革利(li)益創造和(he)(he)分(fen)配機(ji)(ji)制，即(ji)改(gai)(gai)革資源(yuan)配置機(ji)(ji)制。第(di)一(yi)種(zhong)(zhong)改(gai)(gai)革思路的(de)(de)問題在于，壟斷(duan)租金(jin)在新(xin)主體(ti)間的(de)(de)再分(fen)配，雖然會(hui)(hui)給新(xin)投(tou)資主體(ti)帶(dai)來(lai)明(ming)顯收益，卻往往難以實質性提升用戶和(he)(he)社(she)會(hui)(hui)福利(li)，這一(yi)點得到了國(guo)(guo)際(ji)經(jing)驗的(de)(de)廣泛佐證(zheng)。在我(wo)國(guo)(guo)供給側(ce)結構性改(gai)(gai)革要(yao)(yao)求為實體(ti)經(jing)濟企(qi)業(ye)降成本(ben)的(de)(de)背景(jing)下，這種(zhong)(zhong)思路的(de)(de)最終效果需要(yao)(yao)慎重(zhong)評估。總體(ti)來(lai)看，我(wo)國(guo)(guo)現行(xing)增量(liang)配電改(gai)(gai)革政策主要(yao)(yao)存在以下問題。

第(di)一，增量配(pei)電(dian)(dian)(dian)改革(ge)(ge)政策(ce)缺乏市場(chang)結構改革(ge)(ge)措施支撐。增量配(pei)電(dian)(dian)(dian)改革(ge)(ge)政策(ce)尚未有(you)效(xiao)區分配(pei)網自然壟斷環(huan)節(jie)與售電(dian)(dian)(dian)競爭性(xing)(xing)環(huan)節(jie)的性(xing)(xing)質差異，易扭曲增量配(pei)電(dian)(dian)(dian)投資預期，進而扭曲投資者結構。

第二，增(zeng)量(liang)配(pei)電改革政策缺乏市場化體(ti)系的(de)支撐。現(xian)有增(zeng)量(liang)配(pei)電改革側(ce)重于通過混合(he)所有制改革實現(xian)投資主體(ti)多元化，充(chong)分(fen)體(ti)現(xian)售電側(ce)放(fang)開(kai)的(de)基本要求，但(dan)與增(zeng)量(liang)配(pei)電環節緊密(mi)相關的(de)市場體(ti)系和價(jia)格體(ti)系仍不(bu)健全。

第(di)三，增(zeng)量(liang)(liang)配(pei)(pei)電改革政(zheng)(zheng)策缺乏(fa)經濟監(jian)管(guan)政(zheng)(zheng)策的(de)支(zhi)撐(cheng)。圍繞增(zeng)量(liang)(liang)配(pei)(pei)電的(de)監(jian)管(guan)政(zheng)(zheng)策和體制(zhi)(zhi)缺乏(fa)有效配(pei)(pei)套，既缺乏(fa)關于(yu)(yu)組織結構、配(pei)(pei)電價格、接入規則等事(shi)前監(jian)管(guan)政(zheng)(zheng)策，難以防止投(tou)資者(zhe)(zhe)的(de)策略性進入行為；也缺乏(fa)關于(yu)(yu)零售價格、服(fu)務質量(liang)(liang)、經營體制(zhi)(zhi)等事(shi)后監(jian)管(guan)政(zheng)(zheng)策，不(bu)易抑制(zhi)(zhi)配(pei)(pei)電運營者(zhe)(zhe)的(de)機會主義傾(qing)向。

第四，增量(liang)配(pei)(pei)電(dian)改革效果也(ye)受(shou)到(dao)(dao)其他配(pei)(pei)套政(zheng)策(ce)的影響(xiang)，受(shou)輸配(pei)(pei)電(dian)價(jia)政(zheng)策(ce)和市(shi)場(chang)建(jian)設任務影響(xiang)尤(you)甚。如在增量(liang)配(pei)(pei)電(dian)價(jia)格未審定之(zhi)前(qian)，配(pei)(pei)電(dian)價(jia)格按已(yi)有輸配(pei)(pei)電(dian)價(jia)間接確定；再如，由于部分地區輸配(pei)(pei)電(dian)價(jia)不(bu)合理和市(shi)場(chang)建(jian)設滯后，增量(liang)配(pei)(pei)網區域內電(dian)力(li)用戶直接參與電(dian)力(li)市(shi)場(chang)交易的激勵也(ye)受(shou)到(dao)(dao)抑(yi)制。

此外，許多地方的(de)增(zeng)量配電項目(mu)存在倉促上馬或停滯不前問題，不利于整體(ti)(ti)改革的(de)推進。這種(zhong)局(ju)面容易(yi)造成(cheng)當事各(ge)方的(de)策(ce)略性行為，像地方政府直(zhi)接干預(yu)式推進、電網企業過(guo)度保(bao)守式阻礙，以及投資主體(ti)(ti)的(de)不合理(li)進入動機，如采取(qu)“為被(bei)收(shou)購而(er)進入”策(ce)略等(deng)。

整體(ti)來看，現行增(zeng)量配電(dian)試點政(zheng)策(ce)需要圍繞體(ti)制機(ji)制探索，加強政(zheng)策(ce)的(de)(de)連(lian)貫性(xing)和一致性(xing)，使(shi)利(li)益各方能夠(gou)最大(da)限度(du)地形(xing)成理(li)性(xing)、科學的(de)(de)改(gai)革共識。

構建適應競爭性電力市場的增量配電體制

增量(liang)(liang)配(pei)電(dian)(dian)改(gai)革(ge)必須(xu)以供給側結構性改(gai)革(ge)基本要求為導向，明(ming)晰以體制改(gai)革(ge)為著力(li)點的(de)(de)推進(jin)思路。要通過混合所有(you)制改(gai)革(ge)實(shi)現配(pei)電(dian)(dian)投資主體多(duo)元化，提高增量(liang)(liang)配(pei)網運營效率(lv)，并持久地為電(dian)(dian)力(li)用戶、為實(shi)體經濟企業提供電(dian)(dian)改(gai)“紅利”，將(jiang)視角轉向破(po)除(chu)阻礙降低實(shi)體經濟用電(dian)(dian)成本的(de)(de)體制機制障礙上(shang)，從以下(xia)方面入(ru)手(shou)構建適應競爭性電(dian)(dian)力(li)市場的(de)(de)增量(liang)(liang)配(pei)電(dian)(dian)體制乃至(zhi)輸(shu)配(pei)電(dian)(dian)體制。

第一，協調推進混合所有(you)制改(gai)(gai)(gai)革(ge)與行(xing)業(ye)(ye)體(ti)制改(gai)(gai)(gai)革(ge)。增量配電(dian)改(gai)(gai)(gai)革(ge)不(bu)能(neng)停留(liu)在改(gai)(gai)(gai)變電(dian)力用戶(hu)面對的壟斷者身份上。無論投資主(zhu)體(ti)是(shi)誰，配網(wang)運營者身份如(ru)何，行(xing)業(ye)(ye)體(ti)制改(gai)(gai)(gai)革(ge)的主(zhu)題都應(ying)是(shi)實現有(you)效(xiao)的競(jing)爭和(he)有(you)效(xiao)的監管，這一基本改(gai)(gai)(gai)革(ge)方向必須明(ming)確。只有(you)重視組(zu)織結構、市場(chang)建設與政(zheng)策監管等(deng)行(xing)業(ye)(ye)體(ti)制改(gai)(gai)(gai)革(ge)內容，才能(neng)充(chong)分地發揮混合所有(you)制改(gai)(gai)(gai)革(ge)的預期(qi)政(zheng)策效(xiao)果。

第(di)二，遵循9號文確定的基本(ben)架構(gou)，明確自然壟斷(duan)環節與競(jing)爭性環節的性質劃分(fen)(fen)。增量配(pei)(pei)電(dian)改革試點應(ying)采取合理的分(fen)(fen)離模式，實施配(pei)(pei)售(shou)分(fen)(fen)開（所有權、法人(ren)或功能分(fen)(fen)離等），并向存量電(dian)網(wang)推廣。純配(pei)(pei)網(wang)環節要(yao)接受(shou)自然壟斷(duan)監管，監管部門應(ying)利用“增量”契機，消(xiao)除(chu)企業與政府在投資成本(ben)方面的信息(xi)不對稱，構(gou)建以投資為(wei)起(qi)點的有效配(pei)(pei)電(dian)價格規制體制。

第(di)三，遵循售電(dian)側放開的(de)基(ji)本(ben)要求，促進增(zeng)量(liang)區域融入（地(di)方(fang)）統(tong)一電(dian)力(li)市場(chang)。競(jing)爭性零(ling)售環節要接受(shou)市場(chang)競(jing)爭監管，保證(zheng)各類用(yong)戶和售電(dian)主體能夠公平(ping)地(di)接入配網基(ji)礎設施(shi)，參與(yu)統(tong)一電(dian)力(li)市場(chang)交易。監管部門(men)要改革傳統(tong)的(de)目錄電(dian)價制(zhi)度，實施(shi)新型零(ling)售電(dian)價規(gui)制(zhi)，從直接定(ding)價轉向規(gui)制(zhi)定(ding)價方(fang)式。

第四，地方(fang)(fang)政府要(yao)著力構建(jian)配網(wang)監管(guan)(guan)(guan)體制(zhi)機制(zhi)。要(yao)利用“增(zeng)量”契(qi)機，在配售組織結構、特許經營、配電價(jia)格、公平接入(ru)、零售價(jia)格、服(fu)(fu)務(wu)(wu)質量、保底服(fu)(fu)務(wu)(wu)等方(fang)(fang)面(mian)建(jian)立體系完(wan)整的(de)監管(guan)(guan)(guan)框架。要(yao)加強地方(fang)(fang)統一電力市(shi)場(chang)的(de)運行監測，著力防范市(shi)場(chang)勢力的(de)濫用，并有效協調中(zhong)央與地方(fang)(fang)部(bu)門在電網(wang)監管(guan)(guan)(guan)和競(jing)爭監管(guan)(guan)(guan)等方(fang)(fang)面(mian)的(de)職(zhi)能關系。

此(ci)外，增量(liang)配電(dian)改革的體制探索對(dui)解決(jue)地(di)方電(dian)網(wang)(wang)、自(zi)供(gong)(gong)區、轉供(gong)(gong)區等(deng)電(dian)網(wang)(wang)問題(ti)(ti)都有借鑒價值。要(yao)通過增量(liang)配電(dian)改革為解決(jue)眾多分散的電(dian)網(wang)(wang)問題(ti)(ti)提供(gong)(gong)思路，不宜使增量(liang)配電(dian)項目(mu)成(cheng)為電(dian)力體制改革的負擔，形成(cheng)新的電(dian)網(wang)(wang)問題(ti)(ti)。

總之，增量(liang)(liang)配(pei)電(dian)改革(ge)具有體制(zhi)(zhi)(zhi)探索價值，要(yao)著(zhu)力以體制(zhi)(zhi)(zhi)機(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)創新推動增量(liang)(liang)配(pei)電(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)不斷取(qu)得成效。增量(liang)(liang)配(pei)電(dian)試(shi)點(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)要(yao)以抓(zhua)住(zhu)時機(ji)、凝聚共識、避免風險、加強溝通為原則科(ke)學(xue)推進。從現實策略來看，試(shi)點(dian)不宜過分追求(qiu)規模，而在于樹立典(dian)型、提取(qu)經驗，而后再推廣。對于地方(fang)政(zheng)府(fu)、投(tou)資(zi)主(zhu)體積極的(de)部分項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)，應著(zhu)力突破體制(zhi)(zhi)(zhi)機(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)束(shu)縛(fu)，保(bao)障重點(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)的(de)順(shun)利推進。