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2019年(nian)4月2日，財政部(bu)公布(bu)《2019年(nian)中央財政預算(suan)》，表明2018年(nian)中央財政實際對可再生能(neng)源支持70億(yi)元(yuan)，2019年(nian)預算(suan)支持金額為86億(yi)元(yuan)（2018年(nian)預算(suan)支持84億(yi)元(yuan)）。

What？可(ke)(ke)(ke)再生能源(yuan)補(bu)貼跟中(zhong)央財(cai)(cai)政預算(suan)有關系(xi)？資金來(lai)源(yuan)不是基于用電量的可(ke)(ke)(ke)再生能源(yuan)附加么？為什么近年來(lai)風電、光伏去補(bu)貼調整(zheng)中(zhong)財(cai)(cai)政部的話語(yu)權越來(lai)越來(lai)強烈？經常釋(shi)放出財(cai)(cai)政對可(ke)(ke)(ke)再生能源(yuan)補(bu)貼預算(suan)不足無以(yi)復加的信號？2019年多次(ci)征(zheng)求(qiu)意見而(er)尚未公(gong)布的風電、光伏電價(jia)文(wen)件均(jun)提(ti)到了“以(yi)財(cai)(cai)政補(bu)貼確定需納入財(cai)(cai)政補(bu)貼的新(xin)增規模上限價(jia)格”的方式(shi)。

可再生能(neng)源(yuan)補貼(tie)、可再生能(neng)源(yuan)附加、中(zhong)央財政(zheng)預算三者之間(jian)到底是什么關(guan)系(xi)？以下將進行(xing)詳細匡算與(yu)分析。

從能源局到財政部

2006年發(fa)布的(de)《可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)法》，明(ming)確了可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)發(fa)展戰略，對于可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)高于傳統火(huo)電(dian)電(dian)價(jia)部分的(de)電(dian)價(jia)補(bu)貼的(de)來源(yuan)及支付(fu)方式，僅做(zuo)了原則規定。“電(dian)網企業依法收購可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)電(dian)量(liang)所(suo)發(fa)生(sheng)(sheng)的(de)費(fei)(fei)用，高于按照常規能(neng)源(yuan)發(fa)電(dian)平均(jun)上網電(dian)價(jia)計(ji)算所(suo)發(fa)生(sheng)(sheng)費(fei)(fei)用之間的(de)差額(e)，附加(jia)在銷售(shou)電(dian)價(jia)中分攤。具體辦法由(you)國務院價(jia)格主管(guan)部門制定。”

政策初(chu)期，補貼(tie)管(guan)理工(gong)作主要由(you)能源局牽頭，資(zi)金收(shou)付則由(you)財政部統籌，由(you)于涉及部門較多(duo)，決策鏈條過長(chang)，加之缺(que)乏具體(ti)執(zhi)行細則，電量統計數據口徑不一，補貼(tie)申報、審批、發(fa)放(fang)工(gong)作相對(dui)滯后(hou)。

2012年3月，財(cai)政部(bu)、發改(gai)委、能源局聯(lian)合頒布(bu)的(de)(de)《可再(zai)生(sheng)能源電價附(fu)(fu)加補(bu)助(zhu)資金管理(li)(li)暫行辦法》（簡(jian)稱《附(fu)(fu)加管理(li)(li)辦法》）明(ming)確了財(cai)政部(bu)在補(bu)貼管理(li)(li)中(zhong)的(de)(de)主(zhu)導地位和(he)“按(an)季預撥、年終清算”的(de)(de)原則，及補(bu)貼資金管理(li)(li)的(de)(de)詳細規定。

此后，補貼申報撥付工(gong)作流程(cheng)相對(dui)清晰，而市場普遍將關(guan)注重點放在(zai)了可再生能源(yuan)企業申報、審核(he)、公布、資金(jin)下(xia)發上，而對(dui)補貼資金(jin)來源(yuan)、征(zheng)收、與(yu)補貼需求的(de)匹配則較少(shao)關(guan)注和研究(jiu)。

總量有余、征管不足

2011年，財政(zheng)(zheng)部、發(fa)改委(wei)聯合發(fa)布的《可再(zai)生能(neng)源(yuan)(yuan)發(fa)展基(ji)金(jin)(jin)(jin)征收使用(yong)管理暫行辦法》中明確規定了資(zi)(zi)金(jin)(jin)(jin)的兩大來(lai)源(yuan)(yuan)：“可再(zai)生能(neng)源(yuan)(yuan)發(fa)展基(ji)金(jin)(jin)(jin)包括(kuo)國(guo)家財政(zheng)(zheng)公共預算(suan)安(an)排(pai)的專項(xiang)資(zi)(zi)金(jin)(jin)(jin)（簡稱(cheng)(cheng)“專項(xiang)資(zi)(zi)金(jin)(jin)(jin)”）和依法向(xiang)電力用(yong)戶征收的可再(zai)生能(neng)源(yuan)(yuan)電價附(fu)加收入(ru)（簡稱(cheng)(cheng)“電價附(fu)加”）等。”

其中，電(dian)價(jia)附(fu)加以(yi)(yi)第二、第三產業和居民用電(dian)量為稅基，地(di)區上扣除西藏、新疆（2013年以(yi)(yi)后(hou)），是補(bu)貼(tie)資(zi)金(jin)的主要來(lai)源(yuan)，也反應了補(bu)貼(tie)主要來(lai)源(yuan)于(yu)市場而非政府、是傳統電(dian)源(yuan)與可再生能(neng)源(yuan)之間的價(jia)格調節(jie)機(ji)制的內在(zai)邏輯。專項資(zi)金(jin)則來(lai)自于(yu)財(cai)政預算(suan)，起到調劑和補(bu)足(zu)差額的作用。

相(xiang)關資(zi)金均由財政部負責征管，可(ke)再(zai)生能源(yuan)附加(jia)收入的預算和實際取得情況反映(ying)在歷(li)年中(zhong)央(yang)財政預算-中(zhong)央(yang)政府性基金預算-可(ke)再(zai)生能源(yuan)電價附加(jia)中(zhong)。

由于可再生能源在總(zong)發電量中占(zhan)比整體較低，如果(guo)征(zheng)(zheng)收(shou)標(biao)準制定的(de)合理(li)，可以實(shi)現可再生能源附加的(de)收(shou)支平(ping)衡。事(shi)實(shi)上(shang)，伴隨十(shi)二五期(qi)間可再生能源的(de)迅猛(meng)發展，從(cong)2006年以來我國6次(ci)上(shang)調電價附加征(zheng)(zheng)收(shou)標(biao)準，從(cong)最(zui)早的(de)0.1分/kwh，逐步(bu)提高至1.9分/kwh，考(kao)慮到電力用戶的(de)承受能力此(ci)后征(zheng)(zheng)收(shou)標(biao)準未作調整。

由于電量(liang)（西(xi)藏、新疆部分以(yi)經(jing)驗值4%扣除）、征(zheng)收標準公開(kai)透明，實(shi)際應(ying)征(zheng)收金額可(ke)以(yi)得(de)(de)(de)到(dao)相對準確(que)的匡算(suan)，與中(zhong)央財(cai)政預(yu)算(suan)中(zhong)實(shi)際取得(de)(de)(de)電價附(fu)加收入進(jin)行對比(bi)可(ke)知(zhi)，歷(li)年實(shi)際征(zheng)收比(bi)例(li)僅為60%-70%，伴隨用電量(liang)上(shang)升，近年來(lai)每年都有大于200億(yi)元(yuan)補貼附(fu)加未能(neng)取得(de)(de)(de)，這其中(zhong)自備電廠征(zheng)收難是最為核心(xin)的影響（由于2012年底(di)開(kai)始可(ke)再生能(neng)源附(fu)加才納入財(cai)政預(yu)算(suan)，以(yi)下主要分析2012年以(yi)后(hou)的數(shu)據(ju)和趨(qu)勢）。

圖(tu)1歷年可(ke)再生能(neng)源附加(jia)應收額（左軸）、實際(ji)征(zheng)收額（左軸）與征(zheng)收率（右軸）（億(yi)元、%）

光伏帶動、需求激增

相(xiang)比補(bu)貼征收來講，補(bu)貼需(xu)求(qiu)的分析難度較高。一方面，從電(dian)(dian)源(yuan)結構(gou)上(shang)，風電(dian)(dian)光伏占(zhan)到可再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)補(bu)貼的主體部(bu)分，但(dan)仍有生(sheng)物質等其他類(lei)型可再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)項目補(bu)貼需(xu)求(qiu)，而此類(lei)電(dian)(dian)源(yuan)在數據統計的準確(que)性上(shang)存(cun)(cun)在一定難度；另一方面，近年來各(ge)類(lei)可再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)普遍存(cun)(cun)在標桿電(dian)(dian)價(jia)和補(bu)貼需(xu)求(qiu)下調(diao)的現象，但(dan)各(ge)年各(ge)類(lei)電(dian)(dian)源(yuan)發(fa)電(dian)(dian)量統計中難以區分新(xin)老項目電(dian)(dian)量占(zhan)比，因此無法清晰測算度電(dian)(dian)補(bu)貼需(xu)求(qiu)。以下將結合各(ge)年各(ge)類(lei)項目發(fa)電(dian)(dian)量和電(dian)(dian)價(jia)對(dui)補(bu)貼需(xu)求(qiu)做出估計。

圖2歷年風光生物質補貼需求及中央可再生能源發放(fang)總額對比（億元）

以(yi)上(shang)風(feng)電、光伏、生物質的度(du)電補貼需(xu)求(qiu)(qiu)已經(jing)相(xiang)對保守，而且由于還(huan)存在外送線(xian)路等其他種類(lei)補貼需(xu)求(qiu)(qiu)，各年(nian)可(ke)再生能源電價附加(jia)實際支(zhi)出(chu)額應高于預計補貼總需(xu)求(qiu)(qiu)，但(dan)從上(shang)表來看(kan)，實際上(shang)電價附加(jia)支(zhi)出(chu)額始終低于預計補貼總需(xu)求(qiu)(qiu)，而且滿足程度(du)呈現(xian)逐年(nian)下降的趨(qu)勢，也就是市(shi)場常說的補貼存在拖欠(qian)。這與人(ren)為控制補貼目錄申(shen)報(bao)進度(du)、發(fa)放速度(du)、光伏裝機和補貼需(xu)求(qiu)(qiu)在“十二五(wu)”中后期迅速擴(kuo)大(da)導致補貼需(xu)求(qiu)(qiu)激增等因素均有(you)較大(da)關聯。

2019年中央(yang)財(cai)政預(yu)算中，首次披露了(le)2018年實(shi)際執行可(ke)再生能源附加支出部分的具體走向（此前只披露總額），這也(ye)驗證了(le)以(yi)上(shang)判斷(duan)，總量(liang)(liang)上(shang)，全(quan)部可(ke)再生能源平均度電(dian)補貼(tie)僅為0.12元/kwh，低(di)于(yu)現(xian)行存量(liang)(liang)標(biao)桿電(dian)價應得(de)金額；從構成上(shang)看，風(feng)電(dian)取得(de)補貼(tie)比例低(di)于(yu)發電(dian)比例，目前光(guang)伏、生物質補貼(tie)強度更高。

從可再(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)總支(zhi)出(chu)(chu)的(de)構(gou)成上來看，2013年中央財(cai)政首次將(jiang)可再(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)附加納(na)入(ru)(ru)預算后，電價附加收(shou)入(ru)(ru)一直是(shi)(shi)可再(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)補貼資金支(zhi)出(chu)(chu)的(de)主要來源(yuan)，財(cai)政轉(zhuan)移(yi)支(zhi)付為(wei)差(cha)額補充，占(zhan)比(bi)不(bu)超過20%，近兩年更是(shi)(shi)只(zhi)有(you)10%的(de)占(zhan)比(bi)。（2013年財(cai)政轉(zhuan)移(yi)支(zhi)付占(zhan)比(bi)高可能(neng)(neng)由(you)于(yu)中央財(cai)政預算內(nei)部分(fen)類問題(ti)導致，根據(ju)2014年中央財(cai)政預算，2013年電價附加收(shou)入(ru)(ru)298億元，但中央本級(ji)電價附加支(zhi)出(chu)(chu)僅(jin)為(wei)84億元，中央對地方轉(zhuan)移(yi)支(zhi)付155億元）

圖3可再(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)補(bu)貼(tie)支出(chu)解構（可再(zai)生(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)電價附(fu)加(jia)與財政預算(suan)支出(chu)對比，億元）

目錄之上，需求未滿

通過以上分析可知，財政(zheng)預算向可再(zai)生能源(yuan)(yuan)轉移支(zhi)付，主要是在由于可再(zai)生能源(yuan)(yuan)補(bu)貼(tie)征(zheng)收不(bu)足(zu)，而(er)且財政(zheng)預算也并未足(zu)額填滿征(zheng)收率低產(chan)生的(de)(de)差異，近年來由于用電量增長和(he)征(zheng)收標準的(de)(de)提高(gao)，征(zheng)收缺口(kou)在持續增加，而(er)財政(zheng)預算對于可再(zai)生能源(yuan)(yuan)的(de)(de)支(zhi)持力度在下降，二者呈現剪刀差的(de)(de)格局。而(er)反過來講，如(ru)果能夠有(you)效(xiao)提高(gao)征(zheng)收率，市場完全可以消化可再(zai)生能源(yuan)(yuan)電價補(bu)貼(tie)需求，而(er)無需加重財政(zheng)補(bu)貼(tie)。

圖4歷年(nian)中央財政預算與電(dian)價附(fu)加征收缺口(kou)對比（億元）

征(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)管責(ze)任主(zhu)要(yao)集中在電網公司。其實，早在2012年，財(cai)政(zheng)部就在《可(ke)(ke)再生能源發展基金征(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)收使用(yong)管理暫行(xing)辦法(fa)》中對電網公司做(zuo)出了征(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)收激勵。“中央財(cai)政(zheng)按照可(ke)(ke)再生能源附(fu)(fu)加實際(ji)代征(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)額(e)的2‰付(fu)給相關電網企業(ye)代征(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)手(shou)續(xu)費，代征(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)手(shou)續(xu)費從可(ke)(ke)再生能源發展基金支出預算中安排。”由于征(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)管不利，擁有自備電廠的企業(ye)并未(wei)及時足額(e)上交電價附(fu)(fu)加，不僅是有悖政(zheng)策初衷，也導(dao)致企業(ye)競爭和負擔(dan)不公平。

2018年3月，發改委(wei)曾下發《燃煤自備電廠(chang)規范(fan)建(jian)(jian)設和運行(xing)專項治(zhi)(zhi)理方案（征求意見(jian)稿）》，對全國(guo)燃煤自備電廠(chang)的(de)建(jian)(jian)設和運行(xing)提(ti)出了24條整(zheng)治(zhi)(zhi)意見(jian)，堪稱史上最(zui)嚴(yan)格的(de)燃煤電廠(chang)整(zheng)治(zhi)(zhi)政(zheng)(zheng)策，其中就包括了集中補繳“政(zheng)(zheng)府性基金及附加和系統備用費”。但是，此后并(bing)未出臺(tai)正式文(wen)件，自備電廠(chang)欠繳問題能否得到(dao)根治(zhi)(zhi)仍無明確時間表。

結論

綜上所(suo)述，關于可再(zai)生能(neng)源補貼可以得出以下(xia)結論：

?目前可再生能(neng)源(yuan)補(bu)貼(tie)資金(jin)來源(yuan)以電價附加為(wei)主(zhu)（約80%），財政(zheng)補(bu)貼(tie)為(wei)輔（不(bu)超過20%）；

?財政補貼主要(yao)由(you)于(yu)電價附加(jia)征(zheng)收(shou)(shou)率(lv)低，目(mu)前平均為60-70%，而(er)且(qie)財政補貼額度低于(yu)欠繳額度，如能加(jia)強(qiang)對自(zi)備電廠(chang)的(de)征(zheng)收(shou)(shou)管(guan)理，可(ke)以實現可(ke)再生能源補貼收(shou)(shou)支(zhi)平衡；

?以(yi)財政補貼定可再生(sheng)能(neng)源(yuan)發展規模的說法有(you)失偏頗，更多反映了(le)征收不(bu)足、補貼需求大(da)的短期壓(ya)力，不(bu)應制造可再生(sheng)能(neng)源(yuan)由(you)國家補貼的假象；

?如果必須(xu)執行(xing)(xing)以補貼(tie)定規(gui)模的政策(ce)，也應動態考慮(lv)電(dian)力需求增(zeng)長、征收(shou)率上升(sheng)、老舊(jiu)火電(dian)機組(zu)和特(te)許權(quan)風電(dian)、金太陽項目退(tui)役，另(ling)外可(ke)以與銀行(xing)(xing)、保(bao)險等金融(rong)機構協商建(jian)立(li)補貼(tie)資(zi)金池或發行(xing)(xing)ABS產(chan)品，在考慮(lv)資(zi)金成本(ben)的前提(ti)下將(jiang)應收(shou)未收(shou)補貼(tie)款先(xian)行(xing)(xing)支付與可(ke)再生能源企業。