來源:經濟雜志 | 0評論 | 4082查看 | 2016-10-31 14:43:00
10月11日,財(cai)政部發布(bu)了《關于聯合公布(bu)第(di)三批政府和社會資本合作示(shi)(shi)范項目加快推動示(shi)(shi)范項目建設的通(tong)知(zhi)》。該通(tong)知(zhi)顯(xian)示(shi)(shi),北京市首都地區環線(xian)高速公路(通(tong)州(zhou)-大(da)興段)等(deng)516個項目成為第(di)三批PPP示(shi)(shi)范項目,計(ji)劃總投資金額(e)11708億元(yuan)。”
自2013年黨的十八屆三中全會作出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來,國家相關部委陸續出臺了系列政府和社會資本合作(PPP)的文件,PPP模式被迅速推廣。但是,在急速發展的過程中,PPP模式也暴露出了一些始料未及的矛盾,例如央企、國企與民營企業的資金矛盾,信用和風險管控,法律監管空白等。近日,記者就這些問題,對相關專家進行了采訪。
高額補貼成誘餌
記者:PPP中心數據顯示,第三批示范項目審批時,財政部共收到各地申報項目1070個,無論在申報數量還是投資額上,都遠高于前兩批之和。由此看來,PPP項目如此火爆的原因有哪些?
陳永宏(天職工程咨詢股份有限公司董事長):一是政府推廣力度大,財政部、發改委都在各自系統內大力宣傳與推動PPP模式,并都各自出臺或聯合相關行業主管部門出臺了一系列政策,在地方,PPP已成為許多地方政府的重要工作之一。二是獎勵力度大,根據財政部《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》,2016年度入選財政部PPP示范項目的都有財政資金獎勵,分別是800萬、500萬、300萬,該補貼是給地方政府的,地方政府就必然有積極性。三是社會資本積極參與,這里的社會資本可能主要還是國企。在沒有PPP之前,對于公用事業的投資,不管是政府購買服務也好,自行建設也好,受益對象也主要是國有建筑企業。現在實行PPP,實際上是把未來若干年的政府建設項目提前放出來,各大國企自然要大顯神通,發揮各自所能,提前搶到這份大蛋糕。這也推動了PPP項目的火爆。
記者:有人稱,除了中央財政直接資金支持,地方上的PPP項目入選財政部示范項目后,將更容易獲得社會資本的認可,也更容易獲得金融機構的支持,如何看待這一點?社會資本進入PPP重點看的是哪些方面?
陳永宏:應該有影響,因為地方上的PPP項目要入選財政部示范項目,需要經過省級和財政部的層層審核,其項目的合規性、可落地性、前期工作的完善性等都比一般項目要好,自然更容易通過金融機構的評審。至于最終能否獲得金融機構貸款、獲得社會資本的認可,還得看項目能否符合金融機構和國家PPP基金的貸款條件,以及能否讓社會資本方看到利益,風險可控,通過社會資本方的投資決策程序。當然,如果入選財政部示范項目,各級地方政府部門自然會給予更大的支持,促進項目落地。
梁艦(北京中建政研信息咨詢中心主任):社會資本方對未來行使特許經營權的前景十分看好。一方面,項目公司成立后,社會資本方將享有建設、運營、融資等權利,其行使期限為10-30年不等,根據國家經濟發展政策及市場前景,社會資本方對特許經營權的長期性及穩定性的經營前景看好。
另一方面,項目公司可在做好市場調查的前提下,充分利用特許經營權組合資源,在運營中適時靈活籌集調度資金,支撐公司運營,為社會提供良好的服務產品。
落地不足10%
記者:與“擠破頭”的申報相比,PPP項目的推進速度卻不及預期,這其中的主要原因有哪些?目前PPP項目的推進率有多少?
單光暄(中國科技市場協會PPP產業指導委員會常務會長兼秘書長):截至6月30日,全國擬采用PPP儲備項目有9285個,月均增加457個,總投資超過10.6萬億元,進入執行階段的PPP項目619個,總投資額是1萬億元,占到入庫項目總數的6.7%,占總投資額9.4%,但全國PPP項目能夠落地的卻不到10%。通過這些數據可以看出,在PPP項目上大家有些盲目,我認為導致的原因有3點。
第一,在國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺前,地方政府平臺融資就已到極限,資產負債率都超過了發行債券的比例,該文件是控制債務的文件,但是地方政府理解為新形勢下的一種融資手段,各地方政府都愿意借著融資政策的春風多做些政績。第二,如今GDP下降得很快,中央政府也在順水推舟,想把與基礎設施建設及相關行業帶動起來,提高GDP,因此表面上形成了火爆的情況。第三,金融機構由于投資形勢不佳,目前也存在資產荒的問題,由于貸款給民營企業有一定的風險,所以金融機構往往為了規避風險而貸給國有企業,這樣一旦出現問題也能在體制內得到解決。
陳永宏:主要原因有以下幾個方面,一是PPP項目申報并沒有嚴格的要求,政府方只需提供簡單的初步實施方案,就可以進入財政部PPP項目綜合信息平臺,作為儲備項目向社會公示,這也是申報“擠破頭”的原因。而推進項目則必須要達到一定的條件,如項目的可行性研究、用地規劃、建設規劃、環評等前期工作是否完成,有的項目還要完成初步設計,這些工作既需要時間,又需要動輒幾十、幾百萬元的前期費用。如果前期工作不做好,一窩蜂上項目,就可能達不到PPP提高效率、緩解債務的預期。二是社會資本方要看到利益,才可能參與PPP項目。如果項目不成熟,不確定性的風險比較大,社會資本方特別是真正的民間資本,并不會積極性參與。社會資本方參與PPP項目也需要投入前期成本,目前國家直接對社會資本或民間資本的補貼很少,即使有也有很多條件,例如監管等,這讓社會資本方退避三舍。
目前PPP項目的推進率不好說,除傳統的已經成熟的原BOT項目外,估計落地率不高。政府想要社會資本承擔經營風險,但社會資本只想把風險控制到最低,雙方需要經過多輪溝通才可以達到共同點。
梁艦:從各地PPP項目的申報項目結構來看,水務工程如污水處理和公路建設項目占比較大。從PPP項目的落地情況來看,要遠低于申報進度,這是因為PPP項目落地前,政府部門需要進行深入的市場調查及相關的論證工作,社會投資方在與政府部門談判前,也需要與金融機構進行融資事項溝通和談判,這些程序要比PPP示范項目復雜得多。
國企受青睞,民企被排擠
記者:目前PPP項目中的社會資本的占比有多大?社會資本進入PPP項目的困難有哪些?
梁艦:社會資本參與PPP項目的困難主要是,未來項目公司的融資問題。這是政府方和社會資本方共識的問題。在承建基礎設施工程中,項目公司所需的資金量較大且占用期長,投資方不僅要拓展籌資渠道,而且還要研究最佳的融資方案,既要減少融資成本,又要規避風險。
陳永宏:目前對于社會資本的定義比較廣泛,國有企業都包含其中。據我們了解,落地的PPP項目中,社會資本以國有企業為主,主要集中在交通、水務等行業,這些行業已經有了較為成熟的PPP模式,政府與社會方的利益邊界比較清晰,也形成了一定的競爭市場,方便項目落地。而其他公用事業如旅游、教育等,由于可借鑒的經驗較少,項目利益邊界也不清晰,一個項目從啟動到落地需要較長的時間,落地后也需要通過若干個運營年度來檢驗最初的PPP設計是否合理,能否達到預期目標等。
社會資本進入PPP項目的關鍵還是在于一個“利”字。資本是逐利的,無利不往。如果社會資本覺得利不夠或風險過大,自然就難以有積極性。目前PPP模式難以讓社會資本看到利,主要有以下幾個原因,一是新興的PPP項目模式不成熟,項目本身的不確定性風險大,甚至許多項目都需要財政的補貼。二是社會資本方在PPP中處于信息不對稱地位。目前PPP項目前期工作都是政府方做的,過程與結果都不完全對社會資本方公開。社會資本方要評價一個項目是否值得參與,還得另起爐灶,自己或聘請第三方對項目進行評估、做財務測算,才可能做出正確的投資決策。而進行這些決策是要付出人力、財務成本的,這也影響了其介入的積極性。
記者:縱觀PPP模式,一些地方政府在推進過程中,重準入保障,而缺乏退出規范安排,導致社會資本很沒有“安全感”,在利益保障方面,社會資本還有哪些方面的擔憂?
陳永宏:政府方重準入保障、輕退也有其道理,政府方擔心社會資本進來幾年,把施工利潤得到手,不做長期經營打算,這肯定是不利于PPP項目發展的,也會增加政府方管理的難度。目前社會資本也不是完全沒有