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能源局：十三五期間啟動電力項目招標制試點改革
來源：南方能源觀察 | 0評論 | 5201查看 | 2016-09-27 18:19:00    
　　能源發展“十三五”規劃即將出臺。

　　當細細梳理、分析“十三五”面臨的問題，突破路徑和解決方案后，我們對這一龐大復雜、牽涉廣泛，而或被顛覆的行業感到憂慮。

　　過剩和變革，是今天和未來五年最重要的關鍵詞。無論是過剩還是變革，都可能令這個行業變得普通，變得起伏，甚至變得不再美好。

　　全球范圍內，能源企業的起伏已成為常態。在國內，能源企業家被迫適應新常態，并找到轉型后的生存方式。

　　五年前，煤炭、石油、電力的需求仿佛是個無底洞，所有的可動用的資源似乎都能被消耗。以致中央政府被迫出手為高耗能降火，書記希望確保本地石油供應，省長每天憂心本地電廠的電煤庫存。

　　而今天，各地高耗能產業電價優惠競相攀比，煉油產能過剩，煤炭行情已經低迷多時。

　　是沒落，沉浮，還是反彈？我們習慣期待未來越來越好，但是現實并非如此。

　　“十二五”末，沉寂已久的改革重回視野中心。

　　為何變革，已無人討論，亦無需討論；怎么變革，討論的氣氛已經大大不同。

　　那么，能源行業預設的新機遇會到來嗎？最堅硬的幾塊骨頭能否被啃下？我們解讀了未來五年可能出臺的對行業影響最深遠的電力項目招標制，解剖了十多年前在熱土浙江短暫試驗的項目。我們期待，這能改變已被扭曲的游戲規則，也能解放飽受束縛的企業自主權。我們認為，這是能源主管部門是否深化改革的試金石。

　　我們還特別關注了核電、風電和天然氣的規劃目標和實現路徑，這三大能源品種關系到中國的能源轉型是否能落地。

　　在解決供應難題后，“十三五”的目標清晰，建設“清潔低碳、安全高效的現代能源體系”。清潔低碳成為最重要的轉型目標，這將取決于核電、風電和天然氣的角色。

　　到最后，我們還是想告訴你一個判斷，能源后供應時代或許徹底來了。

　　投資也應市場化

　　再也沒有人懷疑電力體制改革推進的前景了。部委制定方案、地方全力推進、重要機構督辦，使得改革已如火如荼。

　　規劃專家疾呼在此輪改革，不能忽視能源投資體制改革。電力改革并非只有電力運行環節需要改革，在投融資環節厘清政府和市場的邊界也十分重要。然而，在過去十多年，改革的注意力甚少聚焦于規劃與審批環節的改革。

　　今年7月，《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》公開發布，這是2004年后，中央首次部署投融資體制改革。

　　《意見》明確提出，堅持企業投資核準范圍最小化，原則上由企業依法依規自主決策投資行為。在一定領域、區域內先行試點企業投資項目承諾制，探索創新以政策性條件引導、企業信用承諾、監管有效約束為核心的管理模式。

　　國家發改委主任徐紹史撰文解讀《意見》時說，探索“不再審批”的管理模式，并表示“通過試點探索逐步積累經驗。”

　　“我們多年來一直呼吁的電源項目招標制就能很好地實現意見中的要求。”一位從事規劃管理多年的官員說。

　　“尤其是電力市場化改革取得突破后，解決電力投資體制如何適應市場化這一問題宜早不宜遲。”

　　審批制去向

　　一位知悉內情人士告訴eo記者，國家能源局決心在“十三五”期間啟動電力項目招標制試點改革。在此前漫長的歷程中，計劃手段進行項目管理已為朝野不快。

　　2004年投資體制改革后，火電項目原先的審批制改為核準制。按理說，批準的程序和內容發生了重大變化，不過核準項目前期工作比以前審批制更難，周期更長，支付的成本更大，人為和其他不確定因素對項目產生的影響更多。

　　中電聯一位資深規劃專家介紹說，在審批制時期，一個典型火電項目上報項目建議書，立項后再進一步投入資金，開展進一步前期、設計等工作，企業風險較低。核準制要求項目上報核準申請時，需完成可研報告以及諸多專題和支持性文件，而這些只是項目核準的必要條件而非充分條件，項目上報后是否能夠取得國家的核準還是未知數。

　　過去十多年，火電項目核準制最受詬病。2013年3月后，國家能源局下放了多項審批事項，全部火電項目和非跨境、跨省（區）電網項目均下放地方政府。但還依然未能改變政府取代企業做決策的實質。在業界看來，很大程度上只是從跑國家部委轉向了跑地方政府，地方政府相關部門的專業性甚至也值得懷疑。

　　那么能否再進一步深化簡政放權，走向火電項目采取規劃剛性約束下的招標制？未來五年，在全面深化改革的大潮中，審批權力部門能否革自己的命將是回答這一問題的關鍵。如此一來，政府主管部門的作用將發揮在規劃上，決策權還給電力企業手中。

　　目前電價改革已走在電力體制改革的前面。電價機制逐步理順后，應該適時啟動電力項目的審批制度改革。項目的開發權和項目的容量電價通過公開招投標來確定。

　　一位多年研究電力規劃的專家說，電力項目核準要發揮市場配置增量資源的基礎性作用，應由電力規劃主管部門組織有關單位、機構和專家研究制定規劃，按照法定程序審批規劃，并對社會公布。在此基礎上，根據市場需求和滾動規劃確定分年度開工建設項目，通過市場公開招投標擇優確定電源投資主體，相應確定電源上網容量電價。電網實行規劃審批和項目備案制。

　　這一舉兩得的另一得在于，政府通過電力規劃、產業政策以及控制規模布局等宏觀調控措施來實現優化結構。此項變革的障礙則在于，一是改革部門無心積極推動，二是主管部門無意改變，三是目前的廠址集中于企業手中，并為廠址的前期工作投入不少人力物力，企業不愿讓出。

　　走至前臺

　　這顯然不是僅能源主管部門能推動的變革。

　　據可靠人士消息稱，國家能源局方面曾向中央財經領導小組辦公室報送“十三五”期間能源改革發展的主要政策建議。

　　在這份報告中，能源局僅提出了數項建議，電力項目招標制試點改革被單獨列出。數條建議被相關司局認為是理順能源行業的關鍵，若干機制改革被視為實現能源革命的重要支撐，由此可見，電力項目招標制已被推至較為突出的位置。

　　上述可靠人士說，招標制改革的目的是，強化規劃引導，創新項目審批方式。具體的做法則是，電力建設項目可行性研究等前期工作由政府委托咨詢機構統一實施，經論證后納入發展規劃，符合規劃的電力建設項目，均通過招投標等市場化方式確定投資主體。

　　類似的表述已在能源發展“十三五”規劃中有所體現。

　　參與規劃征求意見的專家介紹說，正在送審的“十三五”能源規劃在“加強能源治理能力建設”提出，適應項目審批權下放新要求，創新項目管理機制，推動能源建設項目前期工作由政府主導、統一實施，建設項目經充分論證后納入能源規劃，通過招投標等市場機制選擇投資主體。

　　今年6月發布的《電力規劃管理辦法》第38條，繼續深化行政審批制度改革，逐步推行政府規劃指導、企業自主決策的電力項目建設新機制。積極探索電源項目前期工作市場化和業主招標制。

　　招標制密集見諸官方文件，無疑是強烈且樂觀的信號。對于此項改革的前景，國家能源局一位官員回復了五個字：“應該有希望。”

　　是否主動去改變已被扭曲的游戲規則，是否解放飽受束縛的企業自主權，我們認為，這是能源主管部門深化改革的試金石。
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