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　　2014年3月15日，美國能源信息署發布了一份有關美聯邦政府能源補貼的研究報告。報告顯示從2010年至2013年的四年間，美國聯邦政府針對能源產業的財政干預和補貼從380億美元減少到293億美元，下滑了23%。同時在補貼類型上發生了很大變化，除了風能和太陽能領域的補貼繼續保持增長態勢外，其他領域的補貼都呈現不同比例的下降趨勢（其中煤炭領域的補貼下降約3%，石油和天然氣補貼下降20%）。

　　從經濟學上看，能源補貼作為政府對經濟活動的一種干預手段，被廣泛運用于世界各國。即使在市場經濟發達、能源市場化程度較高的美國，聯邦政府依然在不同時期通過出臺各種法案，對化石能源、核能、新能源等產業給予補貼，以至于一位名為Nancy Pfund的風險投資公司管理人這樣評價道：“美國能源補貼的歷史就和這個國家一樣古老。”而很多非經合組織國家更是能源消費補貼的主體。國際能源署（IEA）去年11月發布的《世界能源展望2014》揭示，全球2013年化石燃料補貼總額達到5500億美元，其中絕大部分來自非經合組織國家。

 

　　上述組織主張能源補貼改革，主要包括以下幾個原因：首先，能源補貼導致價格機制扭曲，容易造成不合理消費。IEA《世界能源展望2014》指出，目前在中東地區，每天200萬桶原油和石油產品用于發電。在沙特阿拉伯，一輛能效是現在平均能效水平兩倍的汽車，其節油帶來的收益需要16年才能彌補額外付出的購車成本，而如果沒有汽油補貼的話，這個回報期將會縮短至3年。長期維持的“人造”低油價環境，造成本國居民和企業對低價石油的過度消費，也不利于能源效率的提高。

　　其次，過多的化石能源補貼給各國財政造成沉重負擔。據統計，油氣資源出口國的能源補貼尤其嚴重，海灣國家每年用于能源補貼的支出高達1600億美元，其中沙特占到一半。在伊朗、埃及等國，化石能源消費補貼占到中央財政年度預算的20-30%。2011年印尼、巴基斯坦在化石能源上的補貼是公共健康開支的兩倍。低效能源補貼正逐漸成為各國政府“慷慨的累贅”。

　　第三，能源補貼存在結構不平衡現象。IEA指出，2013年全球化石燃料補貼是可再生能源的4倍多。而根據美國能源信息署發布的《美國聯邦政府的百年能源補貼歷史》，美國歷史上對石油和天然氣的年均補貼為48.6億美元（1918～2009年），核能的年均補貼為35.0億美元（1947～1999年），可再生能源的補貼僅為3.7億美元（1994～2009年）。對比每種能源前15年補貼占美國聯邦預算的比例，給核能的補貼額超過了聯邦預算的1%，給油氣的補貼額維持在聯邦預算的0.5%，而可再生能源補貼大約只占聯邦預算的0.1%。有評論認為過多的化石燃料補貼消耗公共資源、加速全球變暖，還會削弱清潔能源的市場競爭力。

　　第四，化石能源補貼消除貧困的效果存疑。一些研究機構和媒體認為，世界各國絕大部分的能源補貼并未惠及貧困人群。國際能源署的相關研究表明，全球40%的高收入家庭獲得了70%的補貼，40%的低收入家庭僅獲得15%的補貼。而根據《經濟學人》的統計，在典型的新興經濟體內，40%的燃料補貼流向了最富有的家庭，而最貧窮的家庭只拿到7%的燃料補貼。

　　然而，媒體對沙特推進能源補貼改革卻持謹慎樂觀態度。對很多國家來說，能源補貼改革涉及多種利益博弈，推進改革絕非易事。歷史上，印尼、委內瑞拉、尼日利亞等國宣布取消燃油補貼都曾引致社會騷亂，這使得能源補貼改革成為一個敏感而危險的政治議題。

　　取消能源補貼可能導致政府與普通民眾的對立，處理失當甚至可能導致社會動蕩。印尼的燃油補貼改革歷程就是明證。1998年印尼油品漲價引發暴亂，蘇哈托政權因此垮臺。2003年和2012年印尼的油價改革都曾導致民間抗議運動，政府被迫宣告放棄改革。直到2015年1月，印尼佐科威政府才正式取消了汽油補貼，將能源補貼從該國2015年支出總額的逾13%砍到只占1%。

　　平民總統佐科威之所以能夠推動印尼數十年來能源補貼領域的最大改革，有評論認為一是由于新總統具有個人魅力，在中產階層中有很高的支持率，所在黨派也支持補貼改革；二是改革巧妙利用了當前油價走低的契機，民眾接受起來相對容易；三是最近的啟蒙和共識。雖然2012年最近一次動議以失敗告終，但印尼公眾、國會以及反對黨對補貼危害的認識逐步加深。

　　除了民眾利益以及社會情緒等因素外，能源補貼改革還涉及到不同行業的利益博弈。例如在美國，共和黨與民主黨圍繞傳統化石能源行業與新能源行業的補貼博弈一直沒有消停。

　　眾所周知，美國共和黨更多代表煤礦、石油公司的利益，而民主黨則更關心新能源行業的發展。2010年2月，奧巴馬政府將在未來10年削減近23億美元煤炭行業補貼的2011財年政府預算開支報告一公布便遭各產煤州反對，奧巴馬與副總統拜登不得不立即與11個產煤州州長舉行會談。最后做出妥協，宣布將增加對清潔煤炭技術研究撥款、成立回收二氧化碳技術特別工作組，并承諾會根據各州意見對能源政策進行調整。黨派和行業利益交織，這種“美國式”的補貼博弈或許將持續很長時間。

　　總體上看，各國能源補貼政策形成的歷史原因復雜，推進補貼改革不僅是經濟政策的調整，更涉及到國內各種利益群體的博弈，也關系到當地社會的穩定。推進補貼改革需要慎之又慎，改革能否成功依賴于“天時、地利、人和”等多種因素。

 

　　近年來，中國在能源補貼改革上取得的成就可圈可點。美國圣地亞哥大學國際關系與和平研究學院教授大衛?維克多認為：“中國是一個成功逐步停止化石燃料補貼的例子。中國通過采取政治措施來顯著降低對化石燃料的補貼，不但減少了該國的溫室氣體排放，還讓中國能夠投資于可再生資源和其他可持續發展項目。” 

　　中國能源補貼改革之所以能夠成功推進，筆者認為這與中國始終堅持穩健有序推進價格市場化改革有關。例如，中國成品油領域先后經歷多輪改革，成品油價格形成機制逐步完善，價格聯動更加密切；天然氣“市場凈回值法”改革從試點到全面鋪開，通過區分存量氣和增量氣，以及增量氣“三步走”的價格調整，今年4月1日起實現天然氣價格并軌。這些價格改革堅持循序漸進、小步快走，使得油氣產品的“經濟價格”與“現行價格”之差逐步縮小，補貼額度自然逐漸減少。當然，中國雖然在能源補貼改革上取得了一定進展，但國內石油、天然氣、電力等能源產品的價格改革仍在推進過程中，市場在資源配置中發揮決定性作用的格局尚未形成。對包括化石燃料在內的各類能源補貼，例如柴油、天然氣以及電力等領域的補貼依然不同程度存在。

　　中國下一步要推動能源補貼改革，根本前提是繼續推進能源價格的市場化改革。今年政府工作報告中明確提出，要不失時機推進價格改革。改革的基本方向，是讓市場在資源配置中發揮決定性作用，大幅縮減政府定價種類和項目，具備競爭條件的商品和服務價格原則上都要放開。具體的內容上，包括擴大輸配電價改革試點，推進農業水價改革，健全節能環保價格政策。完善資源性產品價格，全面實行居民階梯價格制度，等等。

　　推進價格改革并不意味著一步到位完全取消能源補貼。考慮到能源價格改革對國內民眾生活的影響，一些民生領域的能源價格交叉補貼或可能長期存在。而從消費補貼的視角看，補貼產生負面作用的一大原因是補貼方式設計不合理、補貼不透明，容易導致低效補貼現象。下一步，政府推進改革應加強頂層設計，全面考慮經濟社會的各種目標和約束條件，堅持分類施策，兼顧多方利益，通過逐步完善價格機制、建立