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新一(yi)(yi)輪(lun)電(dian)(dian)力體制改(gai)革已全面進(jin)入深水區(qu)攻堅期。作為其(qi)中(zhong)最(zui)大(da)亮點的增(zeng)量配網改(gai)革，自全面啟動(dong)試(shi)(shi)點三年以來(lai)，鼓勵社(she)會(hui)資本(ben)投資配電(dian)(dian)業(ye)務(wu)(wu)，有效(xiao)提(ti)高配電(dian)(dian)網運營效(xiao)率(lv)。但困(kun)難與阻力仍存(cun)：國(guo)家(jia)發改(gai)委(wei)、國(guo)家(jia)能源局去年10月(yue)督查調研后發現，試(shi)(shi)點項(xiang)目進(jin)展總體緩慢，一(yi)(yi)些(xie)地(di)方政府(fu)和電(dian)(dian)網企(qi)業(ye)在改(gai)革關鍵問(wen)題(ti)、關鍵環(huan)節上認識不(bu)到(dao)位，與中(zhong)央改(gai)革精神(shen)存(cun)在偏差(cha)，配售電(dian)(dian)業(ye)務(wu)(wu)向社(she)會(hui)資本(ben)放開的要求未(wei)得到(dao)有效(xiao)落實(shi);一(yi)(yi)些(xie)試(shi)(shi)點項(xiang)目在供電(dian)(dian)區(qu)域劃分、接(jie)入系統等環(huan)節受到(dao)電(dian)(dian)網企(qi)業(ye)阻撓，遲(chi)遲(chi)難以落地(di)。

10月底，又有部分項目由于(yu)前期負(fu)荷預測脫(tuo)離實(shi)際、未與(yu)地(di)方電網(wang)規劃有效銜接、受(shou)電主體項目沒有落地(di)等(deng)原因被取消試點資格。

本文(wen)作(zuo)者認(ren)為，增量配電業務(wu)改革(ge)之所以(yi)距離各方期(qi)望還有不(bu)小差距，未堅決踐行不(bu)對(dui)稱(cheng)管制是重要原因之一。不(bu)對(dui)稱(cheng)管制旨在(zai)“抑強(qiang)扶(fu)弱”，對(dui)居(ju)于市(shi)場支配地位的(de)“強(qiang)者”進(jin)行限制，對(dui)新進(jin)入市(shi)場的(de)“弱者”予以(yi)扶(fu)持，曾(ceng)在(zai)我國電信業改革(ge)、從(cong)壟斷(duan)到競爭的(de)過渡過程(cheng)中發揮(hui)重要作(zuo)用。

作(zuo)者(zhe)(zhe)認為(wei)(wei)，當前的(de)增(zeng)量配電(dian)(dian)(dian)業(ye)(ye)務(wu)(wu)改革，作(zuo)為(wei)(wei)市場(chang)主體一方的(de)電(dian)(dian)(dian)網公司獨家占(zhan)有(you)著電(dian)(dian)(dian)力系統核心資源，須(xu)以更大(da)的(de)力度(du)踐(jian)行(xing)(xing)不(bu)對(dui)(dui)稱管制(zhi)(zhi)。“在電(dian)(dian)(dian)網企業(ye)(ye)明顯處于絕(jue)對(dui)(dui)優勢的(de)情(qing)況(kuang)下，如果不(bu)像電(dian)(dian)(dian)信行(xing)(xing)業(ye)(ye)一樣實(shi)行(xing)(xing)不(bu)對(dui)(dui)稱管制(zhi)(zhi)，不(bu)限制(zhi)(zhi)電(dian)(dian)(dian)網企業(ye)(ye)、不(bu)對(dui)(dui)新(xin)進入(ru)的(de)弱小的(de)經營(ying)者(zhe)(zhe)進行(xing)(xing)扶持，則電(dian)(dian)(dian)網企業(ye)(ye)能夠比較輕(qing)松地控制(zhi)(zhi)絕(jue)大(da)部分試(shi)點項目，留給社(she)會(hui)資本的(de)參與機會(hui)將極為(wei)(wei)有(you)限;即使新(xin)進入(ru)的(de)經營(ying)者(zhe)(zhe)成為(wei)(wei)試(shi)點項目的(de)業(ye)(ye)主，也極有(you)可(ke)能因各種正常或非正常的(de)競爭(zheng)而失敗(bai)，放(fang)開配電(dian)(dian)(dian)業(ye)(ye)務(wu)(wu)的(de)目的(de)將無(wu)法(fa)實(shi)現。這一現象，已經在一些地區、一些項目上顯露無(wu)疑。”

啟(qi)動三年(nian)來(lai)，增(zeng)量(liang)配電(dian)業(ye)務(wu)改(gai)革在(zai)各(ge)方的(de)努力下取得(de)了很多成(cheng)績，但就實踐(jian)效果來(lai)看，距(ju)離各(ge)方的(de)期望還(huan)有不小(xiao)的(de)差距(ju)。造成(cheng)這種情(qing)況的(de)原(yuan)因是(shi)多方面的(de)，但分析起來(lai)，未能充分借鑒電(dian)信等自然壟斷行(xing)業(ye)市(shi)場化改(gai)革的(de)成(cheng)熟做法、堅決地踐(jian)行(xing)不對(dui)(dui)稱(cheng)(cheng)管(guan)制(zhi)是(shi)其中最重(zhong)要的(de)原(yuan)因之(zhi)一。本文(wen)擬(ni)從不對(dui)(dui)稱(cheng)(cheng)管(guan)制(zhi)的(de)角(jiao)度對(dui)(dui)增(zeng)量(liang)配電(dian)業(ye)務(wu)改(gai)革進行(xing)分析，冀望給各(ge)方以啟(qi)發(fa)，并通過更合理、更大(da)力度的(de)不對(dui)(dui)稱(cheng)(cheng)管(guan)制(zhi)推動改(gai)革。

一、不對稱管制的概念和意義

不(bu)(bu)對稱管制(zhi)，又(you)稱不(bu)(bu)對稱規(gui)制(zhi)，指對擁(yong)有(you)不(bu)(bu)同(tong)市場地位的(de)市場主體(ti)采取不(bu)(bu)同(tong)的(de)政(zheng)策(ce)措施，按(an)照“抑強(qiang)扶(fu)弱(ruo)”的(de)原則，對居于市場支配地位的(de)“強(qiang)者(zhe)(zhe)(zhe)”進(jin)行限制(zhi)，對新進(jin)入(ru)市場的(de)“弱(ruo)者(zhe)(zhe)(zhe)”予以扶(fu)持，使(shi)新進(jin)入(ru)的(de)弱(ruo)者(zhe)(zhe)(zhe)能在(zai)市場上生存下去，并逐步發(fa)展、壯大(da)，達到強(qiang)者(zhe)(zhe)(zhe)、弱(ruo)者(zhe)(zhe)(zhe)公平競(jing)爭的(de)目的(de)。

作(zuo)為一種措施，不對稱管制被廣泛應用于自然壟斷(duan)行業的(de)市場化改革中，在從壟斷(duan)到競爭的(de)過渡(du)過程中發揮了重(zhong)要作(zuo)用。

以(yi)我國(guo)電(dian)(dian)信(xin)行(xing)業(ye)(ye)(ye)的(de)(de)(de)改(gai)革(ge)為例。1994年(nian)聯(lian)(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)成(cheng)立(li)之(zhi)初，與當時占據市(shi)場絕對(dui)(dui)支配地位(wei)的(de)(de)(de)中國(guo)電(dian)(dian)信(xin)力量懸殊，如(ru)(ru)果(guo)中國(guo)電(dian)(dian)信(xin)稍微一發(fa)力，別說是(shi)競爭(zheng)，聯(lian)(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)連生存都很困難。于(yu)是(shi)，電(dian)(dian)信(xin)主(zhu)管(guan)部門大膽(dan)借鑒國(guo)外電(dian)(dian)信(xin)行(xing)業(ye)(ye)(ye)市(shi)場化改(gai)革(ge)的(de)(de)(de)經驗(yan)，采取(qu)了(le)(le)(le)扶(fu)持(chi)聯(lian)(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)等(deng)“弱(ruo)者(zhe)”的(de)(de)(de)不(bu)對(dui)(dui)稱(cheng)管(guan)制(zhi)措施。一方(fang)面，實(shi)行(xing)結構性(xing)不(bu)對(dui)(dui)稱(cheng)管(guan)制(zhi)，通(tong)(tong)(tong)(tong)過幾(ji)(ji)次拆(chai)分重組，形(xing)成(cheng)了(le)(le)(le)三大電(dian)(dian)信(xin)運營(ying)商，在很大程度(du)上(shang)均衡(heng)了(le)(le)(le)市(shi)場主(zhu)體的(de)(de)(de)實(shi)力;另一方(fang)面，實(shi)行(xing)行(xing)為性(xing)不(bu)對(dui)(dui)稱(cheng)管(guan)制(zhi)，包括價格管(guan)制(zhi)，如(ru)(ru)規定聯(lian)(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)的(de)(de)(de)資費(fei)(fei)(fei)比(bi)移(yi)(yi)(yi)動(dong)(dong)(dong)(dong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)低10%;準入管(guan)制(zhi)，禁止移(yi)(yi)(yi)動(dong)(dong)(dong)(dong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)經營(ying)固(gu)(gu)網(wang)寬帶業(ye)(ye)(ye)務(直到2013年(nian)才向(xiang)(xiang)其頒發(fa)固(gu)(gu)網(wang)牌照(zhao));攜(xie)號轉(zhuan)網(wang)限制(zhi)，規定只(zhi)能由移(yi)(yi)(yi)動(dong)(dong)(dong)(dong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)向(xiang)(xiang)聯(lian)(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)單向(xiang)(xiang)攜(xie)號轉(zhuan)網(wang)，不(bu)能由聯(lian)(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)向(xiang)(xiang)移(yi)(yi)(yi)動(dong)(dong)(dong)(dong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)攜(xie)號轉(zhuan)網(wang);結算(suan)管(guan)制(zhi)，2013年(nian)工信(xin)部出(chu)臺《關于(yu)調整公(gong)(gong)(gong)用(yong)(yong)電(dian)(dian)信(xin)網(wang)網(wang)間結算(suan)標準的(de)(de)(de)通(tong)(tong)(tong)(tong)知》，聯(lian)(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)的(de)(de)(de)移(yi)(yi)(yi)動(dong)(dong)(dong)(dong)用(yong)(yong)戶(hu)呼(hu)叫移(yi)(yi)(yi)動(dong)(dong)(dong)(dong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)的(de)(de)(de)移(yi)(yi)(yi)動(dong)(dong)(dong)(dong)用(yong)(yong)戶(hu)時，前者(zhe)向(xiang)(xiang)后者(zhe)結算(suan)費(fei)(fei)(fei)4分錢/分鐘;但移(yi)(yi)(yi)動(dong)(dong)(dong)(dong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)的(de)(de)(de)移(yi)(yi)(yi)動(dong)(dong)(dong)(dong)用(yong)(yong)戶(hu)呼(hu)叫聯(lian)(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)、電(dian)(dian)信(xin)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)的(de)(de)(de)用(yong)(yong)戶(hu)時，則(ze)需(xu)要(yao)支付較高的(de)(de)(de)結算(suan)費(fei)(fei)(fei)6分錢/分鐘，僅此一項移(yi)(yi)(yi)動(dong)(dong)(dong)(dong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)就要(yao)向(xiang)(xiang)聯(lian)(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)、電(dian)(dian)信(xin)公(gong)(gong)(gong)司(si)(si)(si)(si)(si)支付幾(ji)(ji)十億元。多項不(bu)對(dui)(dui)稱(cheng)管(guan)制(zhi)政(zheng)策相(xiang)互疊加，扶(fu)持(chi)弱(ruo)小電(dian)(dian)信(xin)企業(ye)(ye)(ye)，優(you)化了(le)(le)(le)電(dian)(dian)信(xin)市(shi)場格局，也(ye)推動(dong)(dong)(dong)(dong)了(le)(le)(le)電(dian)(dian)信(xin)資費(fei)(fei)(fei)下降，幾(ji)(ji)大電(dian)(dian)信(xin)企業(ye)(ye)(ye)的(de)(de)(de)國(guo)際競爭(zheng)力增強，微信(xin)等(deng)新(xin)(xin)業(ye)(ye)(ye)態、新(xin)(xin)模式蓬勃(bo)發(fa)展，電(dian)(dian)信(xin)改(gai)革(ge)的(de)(de)(de)效果(guo)非(fei)常明顯(xian)，人民群眾有很強的(de)(de)(de)獲(huo)得(de)感。

試想(xiang)，如果聯(lian)通公(gong)司(si)成立之(zhi)初，改革主管(guan)部門(men)不是大膽采取不對稱(cheng)管(guan)制(zhi)，而(er)是任由中國(guo)電信與(yu)聯(lian)通公(gong)司(si)“公(gong)平競爭”，那么，聯(lian)通公(gong)司(si)能夠(gou)存活(huo)下來嗎?電信改革能夠(gou)取得今(jin)天的(de)成果嗎?

顯然，電(dian)信改(gai)革的(de)(de)成(cheng)功，與不(bu)對(dui)(dui)(dui)稱(cheng)(cheng)管(guan)(guan)(guan)制(zhi)(zhi)密不(bu)可分(fen)。值(zhi)得(de)注意的(de)(de)是，自然壟(long)斷行業(ye)在(zai)(zai)市場化改(gai)革的(de)(de)過(guo)程(cheng)(cheng)中(zhong)，都不(bu)約(yue)而(er)同地采取了不(bu)對(dui)(dui)(dui)稱(cheng)(cheng)管(guan)(guan)(guan)制(zhi)(zhi)。包括各國的(de)(de)電(dian)力體制(zhi)(zhi)改(gai)革，在(zai)(zai)由壟(long)斷走向(xiang)競爭的(de)(de)過(guo)程(cheng)(cheng)中(zhong)，也(ye)都是采取了企業(ye)重組、業(ye)務分(fen)拆、業(ye)務限(xian)制(zhi)(zhi)、區域限(xian)制(zhi)(zhi)、價格限(xian)制(zhi)(zhi)等多種不(bu)對(dui)(dui)(dui)稱(cheng)(cheng)管(guan)(guan)(guan)制(zhi)(zhi)措施，對(dui)(dui)(dui)原本(ben)占據市場支配地位的(de)(de)市場主體進(jin)行限(xian)制(zhi)(zhi)，對(dui)(dui)(dui)新進(jin)入的(de)(de)市場主體進(jin)行扶持。實踐表明(ming)，在(zai)(zai)自然壟(long)斷行業(ye)實行市場化改(gai)革、由壟(long)斷走向(xiang)競爭的(de)(de)過(guo)程(cheng)(cheng)中(zhong)，不(bu)對(dui)(dui)(dui)稱(cheng)(cheng)管(guan)(guan)(guan)制(zhi)(zhi)是必(bi)不(bu)可少的(de)(de)。

二、不對稱管制對增量配電業務改革的必要性

市(shi)(shi)場(chang)化(hua)(hua)(hua)，一(yi)(yi)直(zhi)是我國(guo)電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)力體(ti)制改(gai)(gai)革(ge)(ge)的(de)(de)方向。隨著改(gai)(gai)革(ge)(ge)的(de)(de)推(tui)進，電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)力行(xing)業(ye)正經歷著由發(fa)-輸-配(pei)(pei)-售(shou)一(yi)(yi)體(ti)化(hua)(hua)(hua)的(de)(de)壟(long)斷經營(ying)，到(dao)多(duo)主體(ti)、多(duo)環(huan)節市(shi)(shi)場(chang)競(jing)爭的(de)(de)逐步過渡。通過2002年(nian)的(de)(de)廠網分開，實(shi)現了發(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)市(shi)(shi)場(chang)主體(ti)的(de)(de)多(duo)元化(hua)(hua)(hua)，在一(yi)(yi)定(ding)程度上(shang)形成發(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)端的(de)(de)競(jing)爭;2015年(nian)啟(qi)動的(de)(de)新一(yi)(yi)輪電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)力體(ti)制改(gai)(gai)革(ge)(ge)，不僅明確了“放(fang)開兩(liang)頭、管住中間”的(de)(de)改(gai)(gai)革(ge)(ge)思路(lu)，將(jiang)發(fa)電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)、售(shou)電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)等競(jing)爭性業(ye)務(wu)推(tui)向市(shi)(shi)場(chang)，而且(qie)，電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)改(gai)(gai)9號文還(huan)進一(yi)(yi)步提出(chu)“鼓勵社會資(zi)本投資(zi)配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)業(ye)務(wu)”，將(jiang)傳統認識上(shang)的(de)(de)自然壟(long)斷環(huan)節——配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)業(ye)務(wu)——也推(tui)進市(shi)(shi)場(chang)。國(guo)家發(fa)展改(gai)(gai)革(ge)(ge)委、能源(yuan)局不斷出(chu)臺促進增量配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)(dian)(dian)業(ye)務(wu)改(gai)(gai)革(ge)(ge)的(de)(de)政策、措施(shi)，分四批(pi)(pi)批(pi)(pi)復(fu)404個試(shi)點項目，吸引了大批(pi)(pi)符合條(tiao)件的(de)(de)投資(zi)主體(ti)競(jing)相投資(zi)。

與此同時，電(dian)(dian)(dian)網(wang)企業也在繼續從事輸配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)業務，與新進入(ru)配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)業務的(de)(de)主體(ti)(ti)形成競爭關系，但兩者的(de)(de)實(shi)力(li)(li)相差懸殊。電(dian)(dian)(dian)網(wang)企業的(de)(de)優勢，不(bu)僅僅體(ti)(ti)現(xian)在人(ren)才技(ji)術、資金(jin)實(shi)力(li)(li)、品(pin)牌認可等各方面(mian)，而且還獨家占有足(zu)以(yi)決(jue)定(ding)增量配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)存(cun)亡的(de)(de)輸配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)絡、信息、調(diao)度等電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)系統(tong)的(de)(de)核(he)心資源，是電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)系統(tong)名副(fu)其實(shi)的(de)(de)“老(lao)大(da)(da)”;更(geng)重(zhong)要(yao)的(de)(de)是，電(dian)(dian)(dian)網(wang)企業雖(sui)然在形式上實(shi)現(xian)了(le)政企分開，但作為(wei)(wei)國有企業特別是中央企業，依舊承擔(dan)著大(da)(da)量的(de)(de)政府職能和(he)社會責(ze)任(ren)，成為(wei)(wei)政府部門和(he)社會各界的(de)(de)重(zhong)要(yao)依靠(kao)，在多項事務包括電(dian)(dian)(dian)改(gai)政策(ce)制(zhi)定(ding)方面(mian)都具(ju)有重(zhong)要(yao)的(de)(de)話語權甚至決(jue)定(ding)權。

在電網(wang)企業明顯處于絕對(dui)優勢的(de)(de)情況下，如果不(bu)像電信行(xing)業一(yi)樣實行(xing)不(bu)對(dui)稱管制(zhi)(zhi)，不(bu)限制(zhi)(zhi)電網(wang)企業、不(bu)對(dui)新(xin)進(jin)入的(de)(de)弱小的(de)(de)經(jing)營者(zhe)(zhe)進(jin)行(xing)扶持(chi)，則(ze)電網(wang)企業能夠(gou)比(bi)較輕(qing)松(song)地控制(zhi)(zhi)絕大部分試點項(xiang)目，留給社會(hui)資本的(de)(de)參與機(ji)會(hui)將極為有限;即(ji)使新(xin)進(jin)入的(de)(de)經(jing)營者(zhe)(zhe)成(cheng)為試點項(xiang)目的(de)(de)業主，也極有可(ke)能因各(ge)種正常(chang)或非(fei)正常(chang)的(de)(de)競爭(zheng)而失敗，放開配電業務(wu)的(de)(de)目的(de)(de)將無(wu)法(fa)實現。這一(yi)現象，已經(jing)在一(yi)些(xie)地區、一(yi)些(xie)項(xiang)目上顯露(lu)無(wu)疑。

三、不對稱管制在增量配電業務改革中的不足及改進建議

應該看到，主管(guan)部門在推動增(zeng)量(liang)配(pei)電業(ye)務改(gai)(gai)革(ge)方面做(zuo)出了(le)很(hen)多努力，不斷出臺新(xin)政策，持續采(cai)取約談、通報、督導等措施;電網企業(ye)顧全大(da)局、不斷提高政治站位(wei)，對(dui)配(pei)電業(ye)務改(gai)(gai)革(ge)逐(zhu)漸(jian)表現出積極態(tai)度，在很(hen)大(da)程度上推進(jin)了(le)改(gai)(gai)革(ge)。

在(zai)不(bu)(bu)對(dui)稱(cheng)管制方面(mian)，主管部門也(ye)采取了一(yi)(yi)定程度(du)的(de)(de)(de)措施。如規定電(dian)(dian)網企業(ye)(ye)(ye)參(can)與(yu)第(di)一(yi)(yi)批試(shi)點項(xiang)目(mu)的(de)(de)(de)數量不(bu)(bu)得超過50%、不(bu)(bu)建議電(dian)(dian)網企業(ye)(ye)(ye)控(kong)股(gu)、電(dian)(dian)網企業(ye)(ye)(ye)承擔兜底責任(ren)等。但就整(zheng)體而言，改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)政(zheng)(zheng)策(ce)并(bing)未(wei)體現(xian)抑強(qiang)扶弱的(de)(de)(de)不(bu)(bu)對(dui)稱(cheng)管制原則(ze)：對(dui)電(dian)(dian)網企業(ye)(ye)(ye)的(de)(de)(de)制約非常有限，在(zai)某些方面(mian)甚(shen)至是賦予電(dian)(dian)網企業(ye)(ye)(ye)裁判(pan)權;對(dui)配(pei)電(dian)(dian)業(ye)(ye)(ye)務(wu)的(de)(de)(de)新進入(ru)者并(bing)未(wei)放寬管制或給予特殊的(de)(de)(de)扶持政(zheng)(zheng)策(ce)。這(zhe)顯然無法改(gai)(gai)(gai)變強(qiang)弱分明、力(li)量懸殊的(de)(de)(de)競(jing)爭局面(mian)，打擊(ji)了社會資本(ben)參(can)與(yu)配(pei)電(dian)(dian)業(ye)(ye)(ye)務(wu)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)的(de)(de)(de)積極(ji)性(xing)，影(ying)響了改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)效果。為保證(zheng)增量配(pei)電(dian)(dian)業(ye)(ye)(ye)務(wu)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)的(de)(de)(de)成功(gong)，必須(xu)以更(geng)明確的(de)(de)(de)態度(du)、更(geng)大(da)的(de)(de)(de)力(li)度(du)踐行不(bu)(bu)對(dui)稱(cheng)管制。

針對改革中出(chu)現的問題，可以分別采取相應的不對稱管制(zhi)措(cuo)施。具體表現及改進建議如下：

1、在試點項目確定方面

在試點(dian)項(xiang)目(mu)申(shen)報(bao)過程中，存在過分(fen)依靠電網(wang)企(qi)業的(de)(de)(de)現(xian)(xian)象，有不(bu)少地方都強調要征得電網(wang)企(qi)業同(tong)意(yi)。該做法(fa)的(de)(de)(de)優點(dian)是降低試點(dian)項(xiang)目(mu)落地的(de)(de)(de)難(nan)度，但(dan)在實踐中，部(bu)分(fen)地區卻出現(xian)(xian)了發展前景好的(de)(de)(de)優質項(xiang)目(mu)因(yin)電網(wang)企(qi)業不(bu)同(tong)意(yi)而無法(fa)列入試點(dian)的(de)(de)(de)現(xian)(xian)象;一些(xie)有爭議的(de)(de)(de)項(xiang)目(mu)，如對于是否(fou)應作為增量業務方面認(ren)識不(bu)一致的(de)(de)(de)項(xiang)目(mu)，也往(wang)往(wang)無法(fa)納入試點(dian)。上(shang)述原因(yin)導致部(bu)分(fen)試點(dian)項(xiang)目(mu)質量不(bu)高(gao)，對于社(she)會(hui)資本(ben)缺乏吸引力。

針(zhen)對(dui)試(shi)點(dian)(dian)確(que)定(ding)問題，可(ke)以(yi)考慮的不對(dui)稱(cheng)管制(zhi)措施包(bao)括：(1)明確(que)試(shi)點(dian)(dian)項目(mu)的申(shen)(shen)報(bao)(bao)標準(zhun)、簡化(hua)申(shen)(shen)報(bao)(bao)程序，凡符(fu)合標準(zhun)的申(shen)(shen)報(bao)(bao)項目(mu)均(jun)可(ke)作為試(shi)點(dian)(dian)，無須(xu)征(zheng)得電(dian)(dian)網企(qi)(qi)業同(tong)意;(2)放開非電(dian)(dian)網企(qi)(qi)業存(cun)量(liang)配(pei)(pei)電(dian)(dian)項目(mu)及轉(zhuan)供電(dian)(dian)項目(mu)申(shen)(shen)請試(shi)點(dian)(dian)的限制(zhi)，只要產權所有人申(shen)(shen)請，就(jiu)可(ke)以(yi)作為試(shi)點(dian)(dian)參與(yu)增量(liang)配(pei)(pei)電(dian)(dian)業務改(gai)革，不需要審(shen)批。

2、在配電網規劃、公網接入方面

電(dian)網(wang)(wang)企(qi)業(ye)掌握輸(shu)配電(dian)網(wang)(wang)自(zi)愿(yuan)、信(xin)(xin)息(xi)的(de)優勢在(zai)配電(dian)網(wang)(wang)規劃、公(gong)網(wang)(wang)接(jie)入方(fang)面表現(xian)得(de)非(fei)常突出，新進(jin)入的(de)參與(yu)者乃至地(di)方(fang)政府(fu)往往無法(fa)(fa)獲取必要信(xin)(xin)息(xi)，面臨(lin)信(xin)(xin)息(xi)封鎖的(de)壓力(li)。雖然有關(guan)政策要求電(dian)網(wang)(wang)企(qi)業(ye)提供(gong)信(xin)(xin)息(xi)，但在(zai)一(yi)些地(di)方(fang)并未得(de)到很好的(de)執行(xing)。另外，部分地(di)區(qu)還存在(zai)著由電(dian)網(wang)(wang)企(qi)業(ye)對規劃、接(jie)入方(fang)案(an)進(jin)行(xing)評(ping)審或要求征得(de)電(dian)網(wang)(wang)企(qi)業(ye)同(tong)(tong)意的(de)做法(fa)(fa)。電(dian)網(wang)(wang)企(qi)業(ye)同(tong)(tong)時(shi)擔(dan)任運(yun)動員(yuan)和裁判員(yuan)，使競爭(zheng)的(de)公(gong)平性大打折扣。

針對規(gui)劃(hua)(hua)、公網(wang)接入問題，可供考慮的不(bu)對稱管制措(cuo)施(shi)包(bao)括：(1)強制電網(wang)企(qi)(qi)業(ye)(ye)提(ti)(ti)供必要的信(xin)息(xi)，明確由于電網(wang)企(qi)(qi)業(ye)(ye)拒不(bu)提(ti)(ti)供信(xin)息(xi)或(huo)提(ti)(ti)供信(xin)息(xi)不(bu)準(zhun)確導(dao)致配(pei)電網(wang)規(gui)劃(hua)(hua)不(bu)準(zhun)確或(huo)造成損失的，電網(wang)企(qi)(qi)業(ye)(ye)承擔賠(pei)償責(ze)任(ren);(2)規(gui)劃(hua)(hua)、接入方案均由具有資(zi)質的第三方進(jin)行評價，電網(wang)企(qi)(qi)業(ye)(ye)負責(ze)執行，接入產生的合(he)理費用由電網(wang)企(qi)(qi)業(ye)(ye)列入輸配(pei)電價進(jin)行疏(shu)導(dao);(3)結合(he)“放管服(fu)”改革，公網(wang)接入實行承諾(nuo)(nuo)制，在增量配(pei)電網(wang)做出安(an)全承諾(nuo)(nuo)的情(qing)況(kuang)下，政(zheng)府(fu)部門即予以(yi)接入準(zhun)許，電網(wang)企(qi)(qi)業(ye)(ye)不(bu)得拒絕其接入要求。

3、在業主確定方面

在電網企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)能否成為試點項目業(ye)(ye)(ye)主的(de)問(wen)題(ti)上，政策(ce)表現(xian)出(chu)搖(yao)擺(bai)，較早的(de)文件(jian)明確“鼓勵電網企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)參(can)與(yu)”，2017年(nian)(nian)發過第(di)一批(pi)試點“電網企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)參(can)與(yu)的(de)項目不超過50%”的(de)會議(yi)紀要，2019年(nian)(nian)新出(chu)的(de)文件(jian)則“不建議(yi)”電網企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)控(kong)股(gu)。但很顯然，這些規定是(shi)矛(mao)盾的(de)，也很容易(yi)產(chan)生歧義。比如“不建議(yi)”控(kong)股(gu)，那么究竟是(shi)允(yun)許控(kong)股(gu)，還(huan)是(shi)不允(yun)許控(kong)股(gu)呢?這種矛(mao)盾和歧義，在現(xian)實中造成很多困惑(huo)。

在業主確(que)定(ding)問(wen)題上，可(ke)(ke)以采(cai)取(qu)的(de)不對(dui)(dui)(dui)稱管制(zhi)(zhi)措施包括(kuo)：(1)明確(que)電(dian)網企(qi)業不得控股(含相(xiang)對(dui)(dui)(dui)控股和絕對(dui)(dui)(dui)控股)試點項(xiang)目(mu)，對(dui)(dui)(dui)于已經控股的(de)試點項(xiang)目(mu)，限(xian)期整改到(dao)位;(2)對(dui)(dui)(dui)電(dian)網企(qi)業參與(yu)試點項(xiang)目(mu)的(de)數量(liang)、參股比例等(deng)實施上限(xian)管制(zhi)(zhi)，比如可(ke)(ke)以將電(dian)網企(qi)業參與(yu)的(de)項(xiang)目(mu)數量(liang)、參股比例限(xian)定(ding)在30%甚至20%以下(xia)。

4、在區域劃分與存量資產處置方面

對于(yu)區(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)劃分(fen)(fen)和電(dian)(dian)(dian)網(wang)存量資產(chan)的(de)(de)(de)(de)處置(zhi)，已經有《增量配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)業務配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)劃分(fen)(fen)實施(shi)(shi)(shi)辦法(fa)(fa)》，但問題依然(ran)不(bu)(bu)少：有的(de)(de)(de)(de)地(di)方(fang)要求增量配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)項(xiang)目業主必(bi)須與電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業協商確定配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)，并簽訂區(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)劃分(fen)(fen)協議，否則不(bu)(bu)予(yu)出具配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)劃分(fen)(fen)意(yi)見(jian);部分(fen)(fen)地(di)區(qu)(qu)(qu)(qu)的(de)(de)(de)(de)電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業明(ming)確提(ti)出來(lai)，對于(yu)區(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)內的(de)(de)(de)(de)存量配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)設施(shi)(shi)(shi)執行不(bu)(bu)入股、不(bu)(bu)出售、不(bu)(bu)租賃的(de)(de)(de)(de)“三(san)不(bu)(bu)政策”，致使存量電(dian)(dian)(dian)力設施(shi)(shi)(shi)無法(fa)(fa)納(na)入配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)(qu)域(yu)(yu)范圍。上述(shu)做法(fa)(fa)的(de)(de)(de)(de)后(hou)果，往(wang)往(wang)是項(xiang)目業主不(bu)(bu)得不(bu)(bu)接受(shou)電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業提(ti)出的(de)(de)(de)(de)條(tiao)件(jian)，或縮(suo)小面(mian)積，或出讓股權，有的(de)(de)(de)(de)則兼而有之。

針對(dui)區域劃(hua)分和資產處置問題，可(ke)以采取的(de)(de)(de)不對(dui)稱(cheng)管制措(cuo)施包括(kuo)：(1)強化(hua)政府(fu)對(dui)于(yu)區域劃(hua)分的(de)(de)(de)職權，確立(li)“配電(dian)區域不小于(yu)上(shang)位規(gui)劃(hua)范(fan)圍”的(de)(de)(de)劃(hua)分原則，并結合“放管服”改革(ge)，由增(zeng)量配電(dian)網(wang)做出保底供電(dian)的(de)(de)(de)承諾即可(ke)，無須與電(dian)網(wang)企(qi)業簽訂區域劃(hua)分協(xie)議(yi);(2)對(dui)于(yu)區域內電(dian)網(wang)企(qi)業的(de)(de)(de)存量資產，原則上(shang)通(tong)過無償(chang)劃(hua)撥或產權置換的(de)(de)(de)方(fang)(fang)(fang)式(shi)，交由地(di)方(fang)(fang)(fang)政府(fu)經營(ying)管理，地(di)方(fang)(fang)(fang)政府(fu)可(ke)以通(tong)過多種方(fang)(fang)(fang)式(shi)參與配電(dian)業務改革(ge)。

5、在價格及結算方面

價格(ge)及結(jie)(jie)算(suan)是(shi)(shi)困擾增(zeng)量(liang)(liang)配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)項目業主的(de)(de)(de)最大(da)(da)難(nan)題(ti)之一。目前(qian)的(de)(de)(de)輸配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)價并未區分輸電(dian)(dian)(dian)、配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)價格(ge)，電(dian)(dian)(dian)價結(jie)(jie)構(gou)不(bu)盡合理(li)，配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)價格(ge)普遍偏低(di)，導(dao)致增(zeng)量(liang)(liang)配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)項目經營者(zhe)的(de)(de)(de)價差(cha)空間狹小，有不(bu)少(shao)試(shi)點(dian)項目都面(mian)臨虧損(sun)的(de)(de)(de)風(feng)險。在(zai)結(jie)(jie)算(suan)方(fang)面(mian)，現有政策(ce)實(shi)際上是(shi)(shi)將(jiang)增(zeng)量(liang)(liang)配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)當成(cheng)了電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)(qi)業的(de)(de)(de)大(da)(da)用(yong)戶(hu)(hu)，需按照大(da)(da)用(yong)戶(hu)(hu)的(de)(de)(de)身份(fen)繳納基(ji)本電(dian)(dian)(dian)費(fei)，但這與(yu)(yu)增(zeng)量(liang)(liang)配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)的(de)(de)(de)“公共電(dian)(dian)(dian)網(wang)”身份(fen)顯然不(bu)符(fu)。有的(de)(de)(de)地方(fang)，比如廣東(dong)省(sheng)發展(zhan)改革委發文要求增(zeng)量(liang)(liang)配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)與(yu)(yu)電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)(qi)業“在(zai)自愿平等的(de)(de)(de)基(ji)礎(chu)上”，通過“協商”確定價格(ge)等問(wen)題(ti)。但問(wen)題(ti)是(shi)(shi)，增(zeng)量(liang)(liang)配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)與(yu)(yu)電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)(qi)業，一個是(shi)(shi)新進(jin)入市場(chang)的(de)(de)(de)弱者(zhe)，一個是(shi)(shi)占據(ju)絕(jue)對(dui)優(you)勢地位的(de)(de)(de)強(qiang)者(zhe)，在(zai)雙方(fang)存在(zai)競爭關(guan)系的(de)(de)(de)前(qian)提下，顯然是(shi)(shi)無法實(shi)現“平等”的(de)(de)(de)。

價格管(guan)制是不對稱管(guan)制的核心內容(rong)之一，可以考慮的措施包括：(1)糾正將(jiang)配電(dian)網(wang)(wang)當成大用戶的錯誤做法，參照網(wang)(wang)間結(jie)算的原則，重新調(diao)整配電(dian)價格及結(jie)算政策;(2)對增量配電(dian)網(wang)(wang)實行階段(duan)性價格扶持，在一定期限比如5年內，免(mian)收基本電(dian)費(fei);(3)配電(dian)價格應不低于(yu)電(dian)網(wang)(wang)企業擁(yong)有的同類(lei)配電(dian)網(wang)(wang)的平均價格。

6、在電源接入方面

目(mu)前，增(zeng)量配(pei)電(dian)網的(de)電(dian)源(yuan)(yuan)接(jie)入政策尚不明朗，特別是(shi)能(neng)否直接(jie)接(jie)入價格低、性能(neng)穩定(ding)的(de)常規電(dian)源(yuan)(yuan)存疑(yi)，有的(de)地方則連分布(bu)式(shi)電(dian)源(yuan)(yuan)、合(he)規的(de)自備電(dian)源(yuan)(yuan)也不允許接(jie)入，只能(neng)向電(dian)網企(qi)業購(gou)電(dian)或通過電(dian)網企(qi)業的(de)輸電(dian)網購(gou)電(dian)。導致增(zeng)量配(pei)電(dian)網在(zai)獲取電(dian)源(yuan)(yuan)方面受制(zhi)于電(dian)網企(qi)業，且價格沒有優勢(shi)。

可(ke)以(yi)考慮的(de)不(bu)對(dui)稱管制(zhi)措施包括：(1)放開電(dian)(dian)源(yuan)接入限制(zhi)，明確增量(liang)配電(dian)(dian)網(wang)可(ke)以(yi)直接接入包括常(chang)規(gui)電(dian)(dian)源(yuan)在內(nei)的(de)各類(lei)電(dian)(dian)源(yuan);(2)對(dui)于自愿接入增量(liang)配電(dian)(dian)網(wang)的(de)自備電(dian)(dian)源(yuan)予(yu)以(yi)政策扶(fu)持，可(ke)以(yi)減免部分政府性基金(jin)。

7、在責任承擔方面

從責(ze)任承(cheng)擔(dan)方面看(kan)，增量配電(dian)網按照《有序(xu)放開配電(dian)網業(ye)務管理辦法》的規定承(cheng)擔(dan)了(le)一般電(dian)網企業(ye)的責(ze)任，但并未享(xiang)受(shou)到“放寬(kuan)管制”的特殊照顧。

為培育(yu)新的(de)市場主體(ti)，有必要為增量配電(dian)網(wang)“減負”。可以考(kao)慮階(jie)段性或選擇性減輕增量配電(dian)網(wang)的(de)責任，如(ru)階(jie)段性減免(mian)部分政府性基金、附(fu)加等，使(shi)其(qi)能夠輕裝上陣(zhen)、加快發展。

8、其他方面

除(chu)上述行為性不對(dui)稱管制外，還可以考慮(lv)結構性不對(dui)稱管制，如輸配分開、調度(du)獨(du)立等(deng)措(cuo)施，進一步優(you)化公平(ping)競爭的(de)市(shi)場環境。

四、踐行不對稱管制需要注意的問題

值得注意的(de)(de)是，不(bu)單單是增量配(pei)電(dian)業(ye)務改革，在整個電(dian)力體(ti)制(zhi)改革中(zhong)——包括現(xian)貨市(shi)場建設、交易(yi)機構組建、售電(dian)市(shi)場放(fang)開等(deng)環節——都(dou)存在不(bu)對(dui)(dui)稱(cheng)管制(zhi)或缺失或不(bu)足的(de)(de)問題(ti)。因此，必須(xu)以(yi)更明確的(de)(de)態度、更大的(de)(de)力度踐行不(bu)對(dui)(dui)稱(cheng)管制(zhi)。在踐行不(bu)對(dui)(dui)稱(cheng)管制(zhi)的(de)(de)過程中(zhong)，需要(yao)注意以(yi)下問題(ti)：

1、強化政府對電改的主導作用，減少對電網企業的依賴

電(dian)網企(qi)業雖然是國企(qi)、有政治覺悟，但畢(bi)竟是有自(zi)身利(li)益的(de)企(qi)業，有利(li)用(yong)優勢圍堵競(jing)爭者、維護(hu)自(zi)身壟斷利(li)益的(de)本能反(fan)應，因此，政府部門應該勇于擔當(dang)，強化(hua)政府主導作用(yong)，通過(guo)不對(dui)稱管(guan)制等措施(shi)抑強扶弱，推動改(gai)革的(de)進行，不應過(guo)分依賴電(dian)網企(qi)業改(gai)革的(de)自(zi)覺性。

2、區分輕重緩急，注意長期目標與短期目標的結合

前面提出的不(bu)(bu)對稱管(guan)制(zhi)措施(shi)，可以(yi)部分(fen)采(cai)用，也(ye)可以(yi)多種措施(shi)組(zu)合采(cai)用。在踐(jian)行(xing)過(guo)程中需要處理好長期目標(biao)與短期目標(biao)的關系，如輸(shu)配分(fen)開、調度(du)獨立等結構性(xing)不(bu)(bu)對稱管(guan)制(zhi)措施(shi)，執行(xing)難度(du)大，可以(yi)作為(wei)長期目標(biao);而業主確定、價格管(guan)制(zhi)、區域劃分(fen)等行(xing)為(wei)性(xing)不(bu)(bu)對稱管(guan)制(zhi)措施(shi)，則(ze)可以(yi)作為(wei)短期目標(biao)，盡快(kuai)推出，否則(ze)將直接影響(xiang)試(shi)點項(xiang)目的成(cheng)敗。

3、正確處理不對稱管制與公平競爭審查的關系

公(gong)(gong)平(ping)(ping)(ping)(ping)競(jing)(jing)(jing)爭(zheng)(zheng)審(shen)查(cha)，是(shi)(shi)我國政府為推動統一(yi)市場的(de)(de)(de)形(xing)成、促進(jin)公(gong)(gong)平(ping)(ping)(ping)(ping)競(jing)(jing)(jing)爭(zheng)(zheng)而(er)推出的(de)(de)(de)制(zhi)(zhi)度，主要依據(ju)包括《國務院(yuan)關(guan)于(yu)在市場體(ti)系(xi)建(jian)設中建(jian)立公(gong)(gong)平(ping)(ping)(ping)(ping)競(jing)(jing)(jing)爭(zheng)(zheng)審(shen)查(cha)制(zhi)(zhi)度的(de)(de)(de)意見》(國發〔2016〕34號)等文(wen)件。有人擔心，不(bu)(bu)(bu)對(dui)稱管(guan)制(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)“抑強(qiang)扶弱”屬(shu)于(yu)不(bu)(bu)(bu)公(gong)(gong)平(ping)(ping)(ping)(ping)對(dui)待市場主體(ti)，違反了(le)公(gong)(gong)平(ping)(ping)(ping)(ping)競(jing)(jing)(jing)爭(zheng)(zheng)的(de)(de)(de)有關(guan)規定(ding)(ding)。但通(tong)(tong)說認為，“同等情(qing)(qing)況同等對(dui)待”僅僅是(shi)(shi)形(xing)式公(gong)(gong)平(ping)(ping)(ping)(ping)，“不(bu)(bu)(bu)同情(qing)(qing)況不(bu)(bu)(bu)同對(dui)待”才(cai)是(shi)(shi)實質公(gong)(gong)平(ping)(ping)(ping)(ping)。在破除自然(ran)壟斷環節的(de)(de)(de)特(te)殊(shu)時期，顯(xian)然(ran)需要通(tong)(tong)過(guo)不(bu)(bu)(bu)對(dui)稱管(guan)制(zhi)(zhi)實現(xian)實質公(gong)(gong)平(ping)(ping)(ping)(ping)，而(er)一(yi)味的(de)(de)(de)形(xing)式公(gong)(gong)平(ping)(ping)(ping)(ping)則顯(xian)然(ran)會(hui)扼殺弱小的(de)(de)(de)競(jing)(jing)(jing)爭(zheng)(zheng)者(zhe)，恰恰是(shi)(shi)不(bu)(bu)(bu)利于(yu)競(jing)(jing)(jing)爭(zheng)(zheng)、也是(shi)(shi)不(bu)(bu)(bu)公(gong)(gong)平(ping)(ping)(ping)(ping)的(de)(de)(de)。因(yin)此，特(te)定(ding)(ding)時期特(te)定(ding)(ding)領(ling)域的(de)(de)(de)不(bu)(bu)(bu)對(dui)稱管(guan)制(zhi)(zhi)屬(shu)于(yu)公(gong)(gong)平(ping)(ping)(ping)(ping)競(jing)(jing)(jing)爭(zheng)(zheng)審(shen)查(cha)的(de)(de)(de)例外情(qing)(qing)形(xing)，不(bu)(bu)(bu)受公(gong)(gong)平(ping)(ping)(ping)(ping)審(shen)查(cha)制(zhi)(zhi)度的(de)(de)(de)制(zhi)(zhi)約(yue)。

4、多措并舉，保障政策措施的有效執行

對(dui)于不對(dui)稱管制措施，應(ying)通(tong)過多種方式保障落實。包括(kuo)電改主導部門自身的(de)執行、監(jian)督(du)(du)，與反(fan)壟斷機(ji)構的(de)協調、聯合，加(jia)強黨紀(ji)政紀(ji)的(de)監(jian)督(du)(du)、處分(fen)，發動媒體和全社會的(de)力量(liang)進行輿論監(jian)督(du)(du)等等，保障不對(dui)稱管制的(de)有(you)效(xiao)執行。

另外需要注意的是，不對稱管制是階段性的過渡措(cuo)施，在不對稱管制的原(yuan)因消(xiao)除后，應及時(shi)變更或撤(che)銷不對稱管制。