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電改激蕩30年（中）：史上首次過剩帶來的恐慌、裂變和重構
來源：南方能源觀察 | 0評論 | 5816查看 | 2018-04-01 14:49:00    
　　中篇

　　國電時代：裂變與重構

　　“要把一個實行了許多年卻不能適應變化的計劃體制改造成由市場配置資源的體制”

　　電力領域的首次政企分開嘗試很快以能源部的撤銷畫上句號。

　　1993年3月22日，第八屆全國人大一次會議審議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》。能源部正式被撤銷。

　　《決定》稱，精簡后保留和新設了宏觀調控和監督部門、社會管理職能部門，以及關系國家經濟命脈的基礎行業部門和新型技術行業部門。重新設立電力部，這大概也符合關系國家經濟命脈的基礎行業部門的定位。

　　重回歷史舞臺的電力部已經不再是電力行業唯一的玩家。

　　1989年，中央層面的電力主管部門能源部早已感到失落，投資權已旁落國家能源投資公司，源源不斷的兩分錢政策也歸了地方。能源部曾重新提出動議，建議從“八五”時期開始在原來兩分錢電力建設基金的基礎上再征收兩分錢，產權歸中央所有，電力由中央統一分配，并且初步意見是將其中的1分錢專門用于開發水電。但中央政府始終沒有同意。

　　兩分錢改變的格局已然開始顯現。電力投資規模的不斷擴大，卻是主要得益于體制改革后各地方政府的積極籌資。國家投資所占比例逐年減少，從1988年的41.6%下降到1992年的36.7%。地方投資由1985年的17.9%上升到40%。

　　而且，只有地方集資辦電和華能辦電部分的價格按照國務院有關集資辦電的政策執行，煤運加價基本上也實行。對于中央投資部分還本付息電價一直未能實行，這一電價政策進一步妨礙了中央電力企業的利潤水平，進而影響中央層面建設資金的籌措。

　　依靠強大的存量，中央依然占據絕對優勢。然而，新設的電力部已注定是過渡角色。

　　此前的1992年10月12日，中共十四大報告中提出，明確提出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，按照政企分開和精簡、統一、效能的原則，下決心對現行行政管理體制和黨政機構進行改革，撤并某些專業經濟部門和職能交叉重復或業務相近的機構。

　　第二年的政府工作報告再度提及“撤并專業經濟部委”。信號已經相當明顯，還沒正式揭牌就被宣告將會撤并。

　　一位親歷者說：“什么是專業經濟部委，我們這些搞技術工作的一眼就看明白了，過去是幾大部，包括機械、電子、電力、化工、煤炭、石油等專業部門，我們電力部是首當其沖的。”

　　當時電力部開會，領導問了大家一個問題，“黨的十四大報告說了我們這些專業經濟部門得撤并，那么電力部怎么辦？”對于當時電力部領導來說，他們除了要回答“電力部怎么辦”以外，還要回答中央關心的問題——電力行業如何利用撤并的機會實現政企分開。

　　電力部曾邀請中共十四大報告其中一位起草者作輔導報告，期間討論專業部委如何撤并，這位起草者就說：“第一，中國要搞市場經濟。何謂市場經濟？毫無疑問必須放松管制，國家政府使用一些宏觀調控手段去管理產業，比如說稅收、財政、金融政策、投資政策等等這些東西，而不是具體管理某個企業，所以搞市場經濟必須把專業經濟部委撤了。”

　　至于怎么撤？一般是三個出路：一個就是完全撤銷，整個部沒有了；還有一個是整體變成行業協會；再有一個就是整體變成公司。

　　對于電力部而言，其實只有一個選項。整體撤銷，已在1988年嘗試過，成立能源部的同時撤銷電力部，由能源部直管五大區域電力集團，效果并不好，擺脫不了既管政策、又管企業的政企不分局面。

　　整體變成協會，亦無可能。中國電力企業聯合會已經是電力行業的行業組織。這一聯合會的理事長是由國務院任命。電力部轉為行業協會已無空間。

　　不久后，國務院就宣布電力部和冶金部為國務院機構改革試點。

　　一系列問題接踵而至：部門撤銷，人往哪兒去，職能又怎么辦？為解決這些問題，電力部黨組決定成立一個“5人小組”，成員包括辦公廳、政策法規司、計劃司、財務司、人事部門負責人。

　　他們很快達成共識，“整體轉為控股公司”的改革路徑比較穩妥，對行業發展也最有利。這一控股公司可掌握股權，決定重大的決策、投資等工作，具體的企業運營由網省兩級電力公司負責。國家體改委也同意這一方案。

　　到了1995年的夏季，中央在北戴河召開了會議，研究電力部和冶金部改革試點的問題。部領導最后向國務院做了一次匯報，基本得到了同意。

　　在國務院討論的層面中，國務院領導提出，建議改為實體公司，因為上下級的調度問題，企業間的連接非常緊密，不然可能存在理不順的問題。

　　1996年12月7日，國務院下發了48號文，批準組建國家電力公司。1997年1月16日，國家電力公司正式掛牌。在一段時間內，電力部和國家電力公司同時存在，掛兩塊牌子，電力部長兼任國家電力公司總經理。電力部繼續行使對電力工業的行政管理職能，國家電力公司承擔國有資產經營職能和企業經營管理職能。

　　李鵬評價說，應該說在這次機構改革中，電力部的改革具有最穩妥、最從容、最有利的條件。

　　1998年3月，電力部正式被撤銷。冶金部改組為國家冶金工業局，成為國家經貿委管理下的國家局。2001年國家機關機構改革，冶金工業局正式被撤銷。

　　市場環境正在發生劇烈的變化。原國家電力公司副總經理汪恕誠直言：“電力已經從‘買方市場’變成‘賣方市場’。”

　　1996年下半年，尤其是1997年上半年以來，電力形勢發生了很大的變化，電力供需緊張關系趨緩，電力發展速度的增幅不斷下降，大部分地區開始從缺電的困境中解脫出來。有的省份跑到北京說，最高負荷不足裝機容量的一半，怎么辦？

　　面對這種形勢，有兩種不同的看法：一種看法認為，這是一個暫時現象，隨著全國國有大中型企業經濟狀況的好轉，將會立刻出現缺電局面；另一種看法則認為，中央的宏觀調控取得成效，經濟已經走上健康發展軌道，電力工業的發展和國民經濟的發展相協調，如果不出現特殊情況，過去那種嚴重缺電局面將不會再出現。

　　中國科學院和國家統計局發布的全國經濟分析報告的確說，目前國民經濟處在自上世紀90年代以來相對最為有利的宏觀環境中，是中國成功實現“軟著陸”的直接結果。

　　對于電力行業來說，喜憂參半。告別缺電，這是他們多年來追求的目標，現在開始實現了，應該感到高興。但它帶來的挑戰是，這是1949年以來第一次出現的電力盈余，整個體制應對不了新情況。電力行業的所有參與者都必須重新找到新的位置，并化解不利的影響。但是長期依賴體制運行的政企不分企業很難轉過身。

　　改革的呼聲已逐漸高漲。

　　一些獨立發電公司紛紛發聲，認為電網調度不公、自己發電受限。獨立發電公司認為，由于廠網關系不清，電力公司直屬的電廠獲得的發電指標要高于獨立電廠。在過去短缺年代，電廠的電不愁市場。但在電力供應相對滿足需求時，情況就發生了很大的變化，造成了獨立發電廠和網省電力公司擁有的非獨立電廠調度上的矛盾，發電量的多少及上網電價的高低成為爭議的焦點。1985年以后建設的獨立電廠大部分資金是用貸款建設的，肩負著歸還銀行本息的重任。經營壓力迫使他們更有動力放大自己的聲音。

　　國家電力公司內部感到壓力重重。一位時任副總經理說，獨立電廠與網內電廠為了實現各自的利益爭相多發多供，特別在買方市場情況下，市場容量受到限制，“僧多粥少”，廠網矛盾更難協調，盡管國電一再強調“三公”調度，但獨立發電廠與電網直屬電廠之間的公平競爭仍難以實現。

　　學界對電價問題也多有議論。電價是導致電力大用戶不滿的直接原因。學者則認為應該從頭理順電價形成機制，擠掉電力行業中的水分。

　　廠網分開的呼聲漸成輿論主流。

　　安徽能源投資集團公司的一位負責人曾公開提議，在全國性大公司中，只有國家電力公司一家沒有切分，中國電信的一分為四是很好的借鑒。

　　原國家電力公司副總經理汪恕誠被廣泛認為是一位“明白人”。他意識到必須建立市場來回應社會上對調度不公和電價過高
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