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電改激蕩30年（上）：省為實體的啟幕與是非
來源：南方能源觀察 | 0評論 | 7026查看 | 2018-03-30 17:38:00    
　　“有的人飽含理想，有的人看重利益，幸好他們都愿意協調平衡。”

　　應該怎么描述過去30年的三輪電力體制改革，是一個極難回答的問題，直到這一中肯回答的出現。這兩種力量的博弈構成了令人動容的改革歷程。

　　過去30年，中央政府、地方政府、電網企業和發電企業構成了博弈的四方力量。在這動態的博弈中，有時候中央政府與地方政府立場更接近，有時候電網企業與發電企業手足情深，“分開不分家”，有時候地方政府和電力企業更愿結盟，有的時候中央政府和電力企業都對地方的部分作為感到擔憂。

　　這一路的軌跡，時而停滯混亂、撲朔迷離，時而激進兇猛、浩浩蕩蕩。在當時或者當前，人們會容易感到焦慮或者振奮，但在漫長的歷史中，這只是合理的演進罷了，或是偶然，或是必然。

　　有時，遠離了紛亂的現場，穿過歷史反而看到更清晰的畫面。比如，時至今日，業界對“省為實體”多有質疑，但它第一次從體制上調整了電力行業中的央地關系，并極大地解放了電力行業的生產關系，植入市場化的基因。又比如，輿論對“國家電力公司”充斥負面觀感，但正是那時候，它首次提煉出“廠網分開、競價上網”的改革思路。真實的實踐和鮮活的個體，也應是構成這30年歷史的元素。或者只能理解為，這是歷史對我們開的其中一個玩笑。

　　回頭看三十年前，來路已經顯得陌生，但正是它持續地證明，一些事一些人曾經或正在，努力地推動這個行業頑強地適應其所處的時代。

　　電力改革比想象中要艱難，而變化比預想的要快。

　　上篇

　　1987：省為實體啟幕

　　省為實體是第一輪電改的產物，也是第二輪改革的源泉

　　1987年9月，一連四日。

　　國家計委、經委、水利電力部在北京共同召開“加快電力發展與改革座談會”。這是歷史上管電的三個最重要的部門，分環節負責電力行業的規劃、投資、建設、運行等。

　　“將來這電夠不夠用，基本靠地方、靠省市，靠國家是靠不住了。”

　　坐在主席臺的部委領導告訴臺下30個省（自治區、市）的廳局長們，電力體制改革要啟動了，要用改革的方法緩和電力供應問題，他們將會擁有更多的資金、更大的權力，也將背負更多的責任。

　　經過此前數年集資辦電的試驗，動及體制的改革已決意邁出。從更大的視野看，這個國家早已開啟了變革的步伐，電力體制改革只是時代宏大敘述的一環。

　　一個月前的8月份，國務院在北戴河召開了數次會議，希望在五年之內把電力的供應緊張基本緩和下來。解決缺電問題，始終是上世紀80年代最重要的議題之一。

　　數次會議之后，形成了幾個路徑，一是劃定電力基數，中央給各省市的電量就只有這么多，地方要用電要發展，只有靠本省規劃。按照此后的說法，這是省為實體，自己對自己負責。

　　提出這些思路的是國家計委副主任黃毅誠，他的另一個身份是電力工業體制改革小組組長。

　　為了推動電力行業發展與改革，中央1986年批準成立了電力工業體制改革工作小組，這是公開信息可見的電力行業首個體制改革議事機構，第一輪真正意義上的電力體制改革由這個機構開始推動。

　　地方承擔更多責任，在當時看來是唯一能解決日漸嚴重的“電荒”的方法——中央錢少了，地方錢多了，地方也要分擔辦電的職責。這一條思路在此后幾十年左右了中國電力工業的走向。

　　20世紀80年代，中央與地方的財政關系發生了重大變化，在全國范圍內普遍實行了各種形式的財政地方承包制，中央財政和地方財政開始“分灶吃飯”。財政包干增加了地方政府擴大收入的動力，很大程度上促進了地方經濟的發展。由于分級承包，地方的財政收入逐年遞增，而中央財政則日漸捉襟見肘。

　　在當時，比較理想的分配是這樣的：國民收入的三分之一歸中央，三分之一歸地方，還有三分之一歸企業。但是中央的財政收入已經達不到三分之一了。在北戴河會議上，有人提出，1987年已經下降到20%。

　　中央的錢少了，分給水電部用于辦電的錢自然沒法滿足電力建設需要。但是，在中央各個專業部委中，水電部的投資已經是最大的了，一年的投資就是96億元。而其他一些部門，比如機械部、電子部、輕工業部等，一年的投資也就是兩到三個億。

　　但是這依然未能滿足快速增長的投資需求。在北戴河會議上，水電部和計委還在努力跟財政部談，因為當年各個部的投資都在下降，電力部門認為按照當時形勢電力投資不能下降，反而應該增加，但財政部表示無能為力，沒有同意，因為“中央一級財政沒錢”，“沒錢什么事也別想辦”。

　　在此前的職權劃分中，辦電是中央主導的事項。經濟不斷增長，電力需求持續旺盛，辦電的資金卻不能同步增長，電力緊張蔓延，部長家里被停電已不鮮見。

　　當時全國都步入缺電當中，1980年全國缺電400億千瓦時，到了1986年擴大到700億千瓦時，這一數字比當年所有農村地區總用電量還要高120億千瓦時。

　　因為缺電，當年黑龍江用電大戶在枯水期被迫停產3—5個月，大慶油田130臺注水泵，冬天要停60臺，完不成注水任務，以致影響了全國石油產量。強勢的石油部門因此很惱火，“有些意見”。

　　新興的經濟省份廣東則缺電160萬千瓦，僅一年就影響產值250億元，在全國，這一數字達到千億之多。珠三角地區很多企業建成后由于缺電而沒法投產，建成之日就是停產之日，有些項目投產儀式由于有領導參加就實施臨時供電，領導一走，工廠接著就停產，所以有的地方出現兩次投產，地方和企業焦急又無奈。

　　原能源部總工程師、電力規劃專家周小謙說，當時的情況是用電設備容量增長速度太大了，遠高于發電裝機增長速度。

　　電力部早已預見到此種情形。電力部一位年輕領導很早就寫信給中央領導：“大家公認電力工業是突出的薄弱環節，中央也一再要求加快電力工業的建設速度。但結果電力工業的投資比重和投資絕對數一年比一年少，是向下調而不是向上調。現在電力工業存在兩大問題，一是每年裝機安排少，欠賬越來越多；二是在建項目的規模越來越小，以后的日子如何過呢？現在到了不能耽誤的關鍵時刻了，如果錯過時機，我們將要犯歷史性錯誤。”

　　這封信最后還說：“這不是‘爭投資’的習慣病，而是心所謂危，不敢不言。”

　　寫信者日后晉升為國務院領導，為電力體制改革啟動注入強大動力。

　　電力專家姚振炎看得很準：“深層次的原因是電力工業管理體制和投資體制出了毛病，經濟活動是以各省為單位進行組織的，在財政上分灶吃飯，而電力管理是高度集中和壟斷的，就是‘國家出錢，一家辦電，大家用電’的大鍋飯體制。”

　　從1987年開始的第一輪電力體制改革正是試圖在管理體制以及投資體制上同時發力。

　　姚振炎曾長期在電力系統任職，1988年先后出任國家能源投資公司首任總經理、國家開發銀行首任行長、全國人大財經委副主任。

　　一項曾經令人忐忑不安的試驗試圖改變這個局面。

　　龍口原是山東半島較偏僻的地方，電網比較分散，各個縣市普遍缺電。為了解決缺電問題，山東省做了一個規劃建設方案，分散建幾個小電廠。水電部計劃司不贊成這一計劃，建議把煤炭資源集中起來利用，建一個規模較大的電廠。因為龍口有一個煤礦，可以建一個20萬千瓦裝機量的電廠。在當時，一個縣的用電也就是幾千千瓦，20萬千瓦的電廠已經算大廠了。這家電廠可以解決周邊四五個縣未來一段時間的用電問題。龍口這片地方的思想當時已經比較解放，逐漸有了市場經濟的觀念，他們就接受了這一意見，同時提出由中央、山東省以及下面地縣、企業、公社共同投資辦電廠。

　　這是中國第一次嘗試以向縣、市、鄉鎮企業發股票集資的方式合資建設電廠，并和山東電力局組成合營公司董事會進行經營管理。

　　這一在當時沒有任何理論依據的改革試驗措施開始改寫電力工業的局面。

　　集資電廠的管理基本由水電部門負責，地方基本不參與。因為水電部堅持認為地方管電不專業，沒有本事管，希望還是由水電部門來
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