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　　已運轉十七年卻一成不變的《電力法》，已經和當前的電力行業發展嚴重脫節，修改《電力法》，不僅是電力行業業內人士的共識，更是電力行業持續健康發展的必要條件。

　　

　　電力市場競爭局面尚未形成

　　記者：自2002國務院發布《電力體制改革方案》，電改十年過去了。上世紀九十年代頒布的《電力法》及其配套的電力行政法規和部門規章至今還基本維系原有格局不變。而與此同時，一次能源法制建設進程卻加快，如《煤炭法》已先后兩次修正；石油天然氣方面也出臺了《石油天然氣管道保護法》，電力法制建設是否應該及時順應國家能源安全和戰略的需要？

　　方仲炳：《電力法》不能滿足現實需要是不爭的事實。現在的電力發展狀況、管理模式、國家法治進程，都有質的飛躍。是先修訂《電力法》還是先出臺《能源法》，學界和政府管理者之中都有不同意見。《能源法》（征求意見稿）的迅速公布，讓大家看到了我國能源立法的希望；但有中國特色的社會主義法律體系基本形成之后，修改《電力法》的呼聲又占了上風。目前，是先出臺《能源法》還是先修改《電力法》，可能要等到明年換屆以后才可能有答案。

　　石油、煤炭等一次能源領域的法律比較完善，是因為其法律涉及范圍不似于電力領域法律涉及范圍廣泛。煤炭行業目前除了安全生產領域之外已經基本市場化，而石油從前在我國能源領域的戰略地位至關重要，原油價格是衡量一個國家和地區的經濟發展情況指標，其壟斷地位也在一定程度上決定了其法律體系地位。1996年進行的電力行政管理體制改革促使了《電力法》的出臺，因此說，一個行業在國家的戰略地位也決定了該行業的法律地位。

　　能源不僅關系到國家經濟發展，還涉及到國家安全。隨著《節約能源法》、《可再生能源法》的出臺和生效，修改《電力法》的緊迫性日益顯現。

　　記者：《電力法》遲遲未能修改，您認為是出于哪方面的考慮？

　　方仲炳：我國改革開放30余年來，電力領域經歷了1997年成立國家電力公司和2002年國務院《電力體制改革方案》（國發[2005]5號文件）的出臺兩大變革，5號文件提出“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系”的改革目標，和實施廠網分開、競價上網、建立電力市場、成立監管機構、實行新的電價機制等改革任務。但目前看來，電力改革更多停留在體制上和形式上，沒有真正實現市場競爭的局面。改革任務中提到的公平競爭、競價上網的理想局面至今沒有實現，電價改革處于利益敏感的區域，常年來“市場煤、計劃電”的局面也使發電企業沒有虧損壓力，發電企業盈利的出發點不是為了充分競爭。《電力法》之所以難修訂，也在于決策者需要考慮修改《電力法》之后能用多少年，改了之后有多大作用。下一步電力改革的方向和目標不明確，修改《電力法》有難度。

　　華北電力大學在1997年和當時國家電力公司合作出版了我國第一本《電力法教程》。在編寫教材過程中，選取內容和控制深度遇到了不少難題。基于《電力法》至今尚未有修改，教材也沒有太大變動，但是教師在授課的時候，必須把2002年電力體制改革之后的電價政策、電力市場競爭等內容不斷更新，以適應當前的需要。

　　電力監管等重要內容亟待完善

　　記者：現有的《電力法》在內容上十分簡單。

　　方仲炳：《電力法》是個小法，歷史很短，不像刑法、民法有深厚的理論基礎和歷史變遷。《電力法》的體例和我國目前的、其他法律的體例結構相似，如總則、規定《電力法》基本原則（誰投資誰受益、電力設施特殊保護、電力企業法人制）、立法目的、法律適用范圍等；之后的章節基本都是按照電力生產環節來定的，如電力建設、電力生產和電網管理、電力供應與使用、電力設施保護和農村電力建設、監督檢查和法律責任等。電力工業部撤銷后，項目審批、制定電價等諸多行政管理職能分散到發改委、電監會、國資委等多個政府職能部門或者事業單位，大量原有電力工業部的工作人員變成了企業的工作人員。從法律修訂角度來看，《電力法》修訂采用什么體例，我個人認為沒有太大關系，無非就是寫在一起和分章節的問題。如《勞動法》中有勞動合同，但實踐中的問題較多，又出臺《勞動合同法》。作為國家層面的法律，內容更關鍵。

　　記者：《電力法》中哪些內容已經比較完善，哪些內容亟待修訂補充？

　　方仲炳：《電力法》的電力設施保護這一部分內容比較充分完備，因為相關內容在上世紀80年代就已經有規定。電力設施必須予以特殊保護，電力建設和生產中的環境保護問題也有共識。其中，《環保法》中的“三同時”到《電力法》中的“四同時”，現在很多地方環保局對電廠有明確的排放要求和環境達標期限。《電力法》中有些在90年代作為理想目標的設計，今天已經成為現實。

　　但《電力法》在許多方面還需要明確。比如國家電力行政執法檢查權的問題，即國家如何行使電力行政管理權力，這一章節在電力體制改革之后顯得更加不清晰。電改之后，國家電監會成立，但電監會的權利有多大？國家電監會有沒制定電價和審批項目的權力，甚至沒有真正意義上的處罰權，目前比較明確的就是市場監管和頒發電力許可的權力。目前電力設施被破壞、竊電很難處罰，都與國家行政管理不明確有關。

　　修改《電力法》的核心不得不涉及電價。雖然國家有《價格法》，但我國目前不同電價的形成機制是否合理，如何完善都有待改革和創新。我個人覺得，電價問題應該是關鍵。同網同價、競價上網的電力市場還很不完善。至于電力建設模式，如BOT、EPC等，不因為電力而特殊，是否進入《電力法》，值得商榷。

　　記者：正如您說，現有的《電力法》在監督檢查這部分，只強調電力管理部門依法對電力企業和用戶執行電力法律、行政法規的情況進行監督檢查，供電企業對電力用戶的用電檢查在執行中受到挑戰。

　　方仲炳：電力工業部時期，電力的監管十分明確，發生竊電等問題，電力工業部會主動聯系公安部門等部門。有的電力局還專門與公安局成立用電檢查大隊或者電力110。電力工業部撤銷以后，行使電力設施保護職責的到底是誰，存在互相推諉的現象。北京市出臺了《北京市預防和查處竊電行為條例》，這件事情值得我們思考：誰來從制度層面推動地方立法和國家立法？企業推動立法的可能性很小，我們更需要政府的力量，但是目前地方政府中沒有專門的機構。老百姓有句俗話，“會哭的孩子有奶吃”，現在改為“話語權”。電力行業缺少了國家層面的代言人，有些困難和難題就比較難以解決。

　　記者：《電力法》第二十五條中規定供電營業區的劃分，應當考慮電網的結構和供電合理性等因素。一個供電營業區內只設立一個供電營業機構。這一條被許多電力行業人士被認為是阻礙可再生能源和分布式能源發展。

　　方仲炳：石油、煤炭等行業的產供銷可以分開，電力的物理傳播特性決定一個供電營業區內設立多個供電營業機構比較困難，要實現電力行業充分的市場競爭比較難。電網的結構有其地域因素和安全因素，一個區域同時并存多個電網公司是不實際的，蒙西電網、南方電網就充分體現了電網的區域性。

　　再者，隨著可再生能源并網的規模逐漸增大和分布式能源的發展，很多人對《電力法》第二十五條提出異議，電網公司主導的風電并網標準被不少風電企業詬病。然而，目前風電的穩定性和電網的安全性仍有矛盾。我個人認為，電改走到今天，實現完全市場化很不樂觀，采用招投標機制審批電源項目、競價上網等市場化手段目前難以做到。此外，電源項目的審批還涉及到資源、環境等地理因素，因此，如何在市場和計劃的過程中做到平衡在現階段顯得更為重要。

　　試將電力行業變為公益

　　記者：在如今我國電力市場改革進展緩慢的條件下，如何在當前的電力市場和法制環境下做到平衡？

　　方仲炳：電力體制改革和我國各方面改革都息息相關，我們不可能走回到“國家辦電”的老路，也不可能將電力完全市場化，發電、供電都實行市場競爭。電力體制改革中，“拆”的任務已經完成或者大部分完成，下一步是如何“建”。國家嘗試能源辦、醞釀