新一輪能源監管體制何往？職責分散問題何解？
來源：南方能源觀察 | 0評論 | 4957查看 | 2017-03-09 14:11:00
“必(bi)須(xu)改變目(mu)前‘九龍治能源’，政(zheng)出(chu)多門的現(xian)狀。”
北京市前門東大街一處會議室。一場能源監管體制改革座談會，無論在任，還是卸任，在場的官員對即將醞釀的政府機構改革頗有期待。
每隔5年，能源監管體制幾乎都會迎來一輪改革。也正因為如此，近十多年來，成立能源部的呼吁數次引爆輿論。
隨著能源領域市場化改革的不斷深入和能源安全形勢的變化，能源領域監督管理以及運行過程中也暴露相應問題。在部分官員和學者看來，能源監管體制改革已是緊迫任務，即便定價權和投資審批權留在發改委亦可接受，換取能源主管部門完全獨立。這進一步凸顯能源管理機制運行之狀況。
鑒于能源這一基礎行業的重要和復雜性，改革的框架和執行路徑如何選擇，如何權衡，將牽一發而動全身。
建言新藥方
公開信息顯示，新一輪的能源監管體制改革可能正在醞釀中。相關方面正在為改革準備材料，這些發聲將左右改革的進程以及方向。
2017年1月，有學者撰文提出，要理性看待、積極穩妥推進能源管理體制改革。一方面要繼續探索實行職能有機統一的大部門體制，整合、拓寬部委的職能和覆蓋空間，逐步向“大部制、寬職能、少機構”的方向發展；另一方面也要謀求政府決策、執行、監督適度分離，避免部門“一身三任”的體制弊端。
據國家能源局一位司局級官員透露，此文是相關部委委托課題報告的摘要。
此前的2016年6月，國務院參事室特約研究員、國家能源局原副局長、中國能源研究會副理事長吳吟曾集中調研能源監管體制問題。
調研組在安徽先后召開了三場專題座談會，與能源監管機構、有關政府部門、能源企業、協會負責同志，就當前中國能源監管體制現狀進行座談交流，同時就市場體制下能源監管的主要內容以及當前能源監管中存在的突出問題進行了探討。
在湖北的調研話題包括當前在監管工作中面臨的突出問題和存在的困惑，以及能源監管立法工作、健全完善能源監管體制、強化能源監管手段等。
據國家能源局知情人士透露，此次調研后，國務院參事室向中央提交了關于能源監管體制改革的建議，包括改革中央層面的能源管理機構設置，以及改組派出機構等。
據上述知情人士介紹，目前已有多份建議報告通過不同渠道提交。能源主管部門完全獨立是上述報告的核心訴求，即由一個強力的“能源管理部門”對能源相關問題進行集中管理是必須的，或重新設立能源部，或成立國家能源總局等。
支撐這一觀點的一大依據是，能源管理從分散走向集中是國際通行做法。世界上主要的大國都建立了國家高級別的能源集中管理模式。
對此亦有另一種聲音。一位經歷數次能源管理體制變革的退休官員說，中國始終需要一個宏觀經濟管理部委，過去有時候是經委，有時候是計委，上面有問題的時候需要倚重這個部門拿出初步意見，一旦把能源這一基礎行業的投資權和價格權拿走，這一經濟管理部門很多事情都不好協調。然而，倘若沒有管住投資和價格，成立能源部就沒有意義。
“很多人都把行業中所有問題歸咎于能源管理體制，或者是沒有設立能源部，認為只要設立能源部，所有問題就迎刃而解了，我看未必，這種心態和這一藥方可能是有害的，反而耽誤了解決問題的時機，錯過了切實有效的方案。”一位能源行業專家直言其不同意見。
無論是過去，還是現在，對這個龐大行業的錯綜復雜的利益進行權衡，任何時候都是一道莫大的難題。
爭議委管局
“國家能源局作為委管局，在職責劃分、組織實施方面仍面臨諸多掣肘，有的時候感到心有余而力不足。”
根據紫光閣官網公開信息，在國家能源局法改司黨支部黨課上，司長梁昌新談及能源立法的困境。其原因是能源立法涉及部門多，缺乏強有力的推動機制，溝通協調難度極大，進展緩慢。如能源法就涉及15個部委，石油儲備條例涉及4個部委12家單位。
法改司的具體職責是三大塊：一是研究能源重大問題，二是組織起草能源發展和有關監督管理的法律法規、規章送審稿，三是承擔能源體制改革有關工作。另外，還承擔有關規范性文件的合法性審核工作，承擔行政執法監督、行政復議、行政應訴等工作。與之相應是，國家宏觀經濟管理部門的政策法規部門。
“能(neng)源局(ju)在很多(duo)事情上有責無權，比如推進(jin)電力(li)改革(ge)中涉及(ji)部門多(duo)、司局(ju)多(duo)，協調(diao)成本高。”國(guo)家(jia)能(neng)源局(ju)另一位司局(ju)負責人(ren)說(shuo)。其指向(xiang)的同樣是國(guo)家(jia)能(neng)源局(ju)作為委管局(ju)，這一規格決定了(le)一委一局(ju)共同牽頭推進(jin)電改的制(zhi)度安排。
“例如，國家能源局相關司局起草的售電側改革文件，因電力業務許可證等與其他部委有關司局意見不一致，辦文程序遲遲不啟動，影響了對復雜的電力工作進行指導的明確性與及時性。”國家能源局一位官員說。
2013年3月，原國家電監會和原國家能源局重組為新的國家能源局。此次合并解決了原能源局電力司和電監會之間的職能重疊，尤其是對于電力行業管理權限和電力體制改革主導權的分歧。
國家電監會與國家能源局同時存在期間，“主要管理職能分散在不同的管理部門，職能重疊，互相掣肘的情況十分突出。”國家能源局原監管總監譚榮堯曾在《中國能源監管探索與實踐》曾有描述。
對于電監會而言，雖然這一專業的監管機構設立了，但并沒有賦予其統一完整的電力監管職能，由于缺乏電價審批和投資準入這兩個最重要的監管職能，電力監管機構缺乏有效的監管手段，影響了電力監管的有效性。傳統的行政管理方式在電力行業中依然占據主導地位，發揮主導作用。電力監管機構夾在強勢的政府宏觀經濟管理部門和強勢的國有特大型企業之間，工作相當艱難。
令人始料未及的是，電監會與能源局的合并后，國家發改委與新的國家能源局之間的關系成為值得關注的對象。
國家能源局的三定方案明確了改革委與能源局的關系，能源局為發改委管理的國家局，國家能源局擬訂的能源發展戰略、重大規劃、產業政策和提出的能源體制改革建議，由國家發展和改革委員會審定或審核后報國務院。這一規定未能解決問題。
在能源局部分官員看來，能源局與發改委的關系尷尬。
國家能源局歷經數任局長，其與發改委的關系時而親密，時而游離，幾番反復。在推進電力改革過程中，兩者分歧達到新高，博弈幾乎走向半公開。
一個綜合宏觀經濟管理部與一個專業部門，基于不同的角度，在部分重大議題上時有分歧。上述司局級官員說，協調成本很高，推進很艱難。
依據國家對部委代管的國家局的規定，國家能源局可以向下行文，但一般不向上行文，即一般不能直接向國務院報文，如有需要，需要經過管理其的國家發改委領導同意后，由國家發改委向國務院報文。
據一位知情人士說，在制定體制改革方案過程中，這一問題集中爆發，國家局作為委管局在擬定方案過程中，需要和宏觀部門的意見達成妥協，但方案一旦提交國務院后，國家局在常務會議上有一席之位，在會上再就此前的妥協發表新的意見。也因為這一安排，方案有所反復。
職責分散老問題
經歷數十年，能源行業專家一直呼吁成立高級別集中統一管理能源行業的管理機構，從2003年設立司局級能源局起，兩次調整能源管理機構，已從分散走向相對集中。2013年成立的國家能源局已是最重要的能源管理機構，其管理范圍包括電力、煤炭、石油、天然氣、核電、新能源等能源品種。
能源行業另外的重要管理權力歸屬國家發改委，重大能源項目和能源產品價格均由其統一管理，相關的司局包括經濟運行局、基礎產業司、價格司等。
2008年組建能源局之初，國家能源局通過整合國家發改委內部的審批權限，獲得了能源項目投資的部分審批權。2013年的三定方案則獲得能源領域部分價格管理權限。
在定價權上，國家能源局提出調整能源產品價格的建
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