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4月10日，國(guo)家(jia)能源局就(jiu)《中華人民共和國(guo)能源法（征求意(yi)見(jian)稿）》再次(ci)向社會(hui)公開征求意(yi)見(jian)。這是(shi)該法第二次(ci)公開征求意(yi)見(jian)，第一次(ci)是(shi)已(yi)經撤銷的(de)原國(guo)家(jia)能源領導(dao)小組(zu)辦公室組(zu)織的(de)，時間是(shi)2007年12月3日。

兩次公(gong)開(kai)征求意見(jian)(jian)相隔(ge)13年(nian)，這(zhe)在我國(guo)立法(fa)實踐(jian)中并不多(duo)見(jian)(jian)。

我國(guo)改(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)開放(fang)多年(nian)來使用最多的(de)(de)一種立(li)法方(fang)(fang)式(shi)是，對于改(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)還在深入的(de)(de)領域，立(li)法時給(gei)改(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)留(liu)出空間，為先行(xing)先試、探(tan)索經(jing)驗(yan)留(liu)路子；對實踐證明已經(jing)比較成熟的(de)(de)改(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)經(jing)驗(yan)和(he)行(xing)之有(you)效的(de)(de)改(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)舉(ju)措，及時上升為法律。能(neng)(neng)源(yuan)立(li)法工作也是如此。在改(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)探(tan)索階(jie)段(duan)，各方(fang)(fang)認識(shi)(shi)難(nan)免(mian)不一，很難(nan)就(jiu)能(neng)(neng)源(yuan)法達(da)成一致；經(jing)歷實踐檢驗(yan)后，各方(fang)(fang)容(rong)易達(da)成共識(shi)(shi)，用法律確認改(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)成果也就(jiu)水到渠成了。因此，現在公布的(de)(de)《中(zhong)華(hua)人民(min)共和(he)國(guo)能(neng)(neng)源(yuan)法（征求意見(jian)稿）》（為表述(shu)方(fang)(fang)便，姑且簡稱為“新版(ban)《能(neng)(neng)源(yuan)法》”，2007年(nian)公布的(de)(de)版(ban)本則(ze)簡稱為“2007版(ban)《能(neng)(neng)源(yuan)法》”），實際上是對我國(guo)能(neng)(neng)源(yuan)改(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)經(jing)驗(yan)、改(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)舉(ju)措的(de)(de)總結，集中(zhong)反映了包括國(guo)家(jia)發展(zhan)改(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)委、國(guo)家(jia)能(neng)(neng)源(yuan)局在內的(de)(de)起(qi)草單位的(de)(de)共識(shi)(shi)——至少是現階(jie)段(duan)的(de)(de)，揭示了我國(guo)能(neng)(neng)源(yuan)改(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)、發展(zhan)的(de)(de)方(fang)(fang)向。可以說，公開征求意見(jian)本身就(jiu)具有(you)宣示能(neng)(neng)源(yuan)改(gai)(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)成果的(de)(de)意義。

研讀新(xin)版《能源法》，特別是與2007版相比，能夠發(fa)現不(bu)少曾(ceng)經引發(fa)討論(lun)甚(shen)至(zhi)是爭(zheng)議(yi)的問題都有(you)了初步(bu)結論(lun)或(huo)解決思路。

這(zhe)里，我們重點關注那(nei)些曾引發討論的問題，對于(yu)“四革(ge)命一合(he)作”“能源高(gao)質量發展(zhan)”等沒有爭論、積極貫(guan)徹落(luo)實的問題，則不再贅述。

能源市場化，確立改革方向

能源屬(shu)于(yu)(yu)關系國(guo)計民(min)生的基礎性(xing)行業，大多離不開固(gu)定區域、特(te)定輸送管(guan)網(wang)，具有自(zi)然(ran)壟斷(duan)屬(shu)性(xing)，“計劃(hua)”“壟斷(duan)”一直是(shi)我國(guo)能源的主要(yao)特(te)征(zheng)。能源改革(ge)是(shi)堅持計劃(hua)為主，還是(shi)走向(xiang)市場，實踐中(zhong)一直存有不同(tong)程度的爭議，即(ji)使中(zhong)央文件對于(yu)(yu)能源改革(ge)的市場化方向(xiang)已經明確的情況下(xia)，這種爭論也始終在(zai)一定范圍內存在(zai)。

新版《能(neng)源(yuan)法》為這一(yi)爭(zheng)(zheng)論徹底劃上(shang)了(le)句號。該(gai)法在(zai)(zai)總則中即明確提出“能(neng)源(yuan)市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)化”的(de)(de)原則，“國家(jia)堅持發(fa)揮市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)在(zai)(zai)資源(yuan)配(pei)置中的(de)(de)決(jue)定(ding)性作用，構建(jian)(jian)有(you)效(xiao)(xiao)競爭(zheng)(zheng)的(de)(de)市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)結構和(he)市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)機制，在(zai)(zai)競爭(zheng)(zheng)性領域形成主要由(you)市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)決(jue)定(ding)能(neng)源(yuan)價格(ge)的(de)(de)機制，建(jian)(jian)立有(you)效(xiao)(xiao)的(de)(de)能(neng)源(yuan)監管體(ti)系(xi)”（第十四(si)條）。

同時，專設(she)第五章“能(neng)(neng)源(yuan)市(shi)(shi)場”規定能(neng)(neng)源(yuan)市(shi)(shi)場的主體(ti)、目(mu)標(biao)、價格機(ji)制、市(shi)(shi)場監管等問題。可見，“能(neng)(neng)源(yuan)市(shi)(shi)場化(hua)”已是共識，即將(jiang)以法(fa)律的形式確認下(xia)來，這標(biao)志著能(neng)(neng)源(yuan)領域計劃與市(shi)(shi)場的爭論將(jiang)劃上句號，為能(neng)(neng)源(yuan)市(shi)(shi)場化(hua)改革(ge)的進一步(bu)深(shen)化(hua)奠定基礎。

區別對待不同業務，壟斷和競爭并存

壟(long)斷(duan)是市場經濟的天(tian)敵(di)。破除壟(long)斷(duan)、公(gong)平(ping)競爭是能(neng)源市場化的必然(ran)要求。由于(yu)能(neng)源領域存(cun)(cun)在輸送(song)管網等自然(ran)壟(long)斷(duan)，集產(chan)供銷于(yu)一身的垂直(zhi)一體化的獨家壟(long)斷(duan)經營(ying)曾被視為最佳模式(shi)，在我國電力(li)、石油(you)行業長期存(cun)(cun)在。

近年來的改革，則(ze)是在區分(fen)壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)環(huan)節(jie)與競(jing)爭(zheng)環(huan)節(jie)、壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)性(xing)業(ye)務(wu)與競(jing)爭(zheng)性(xing)業(ye)務(wu)的基礎上，實(shi)行切分(fen)，針對(dui)不(bu)同(tong)環(huan)節(jie)施以不(bu)同(tong)的對(dui)策(ce)：一(yi)方面，承認并(bing)保持壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)環(huan)節(jie)的存在，對(dui)壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)性(xing)業(ye)務(wu)加強(qiang)監管；另一(yi)方面，放開競(jing)爭(zheng)性(xing)環(huan)節(jie)，讓競(jing)爭(zheng)性(xing)業(ye)務(wu)走向市場(chang)。

“管(guan)住中間，放開兩頭”，就是這一(yi)原則的具體(ti)體(ti)現。以石(shi)油(you)天然(ran)氣行業的改革為例，輸(shu)送管(guan)網屬(shu)于自(zi)然(ran)壟斷環節(jie)，生(sheng)產、銷(xiao)售屬(shu)于競爭(zheng)性(xing)環節(jie)。解決思路是實行網運(yun)分開，石(shi)油(you)天然(ran)氣管(guan)網公司獨家(jia)負責(ze)管(guan)網的投資、建設、調度(du)、運(yun)行，但不得從事油(you)氣生(sheng)產、購銷(xiao)；生(sheng)產、銷(xiao)售等競爭(zheng)性(xing)環節(jie)則完(wan)全放開，向社會開放。

可見，在壟(long)斷與競(jing)爭的問題上(shang)不搞(gao)一刀切，而是根據業務(wu)(wu)特點區(qu)別對(dui)待(dai)，是改革實踐取(qu)得的重要經驗，于(yu)是新版《能源(yuan)法》將(jiang)其上(shang)升為法律，明(ming)確(que)“能源(yuan)領域的自然壟(long)斷性業務(wu)(wu)與競(jing)爭性業務(wu)(wu)應(ying)當分開經營”（第六十四條）。

破除所有制限制，向民營、外資全面開放

2007版《能源法》曾對民(min)營資(zi)(zi)(zi)本(ben)、外(wai)(wai)資(zi)(zi)(zi)進(jin)行限(xian)制，規定“國(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)(zi)本(ben)關(guan)系國(guo)(guo)家安全和國(guo)(guo)民(min)經(jing)濟(ji)命脈的(de)能源領域，實行國(guo)(guo)有(you)資(zi)(zi)(zi)本(ben)控股(gu)為主體的(de)投資(zi)(zi)(zi)產權制度”（第十(shi)六條）。但隨著(zhu)我國(guo)(guo)改革的(de)進(jin)一(yi)步深化和對外(wai)(wai)開放(fang)的(de)擴大，這一(yi)限(xian)制已(yi)具備了(le)取消條件。

因(yin)此，新版《能源(yuan)法》明(ming)確，“從事能源(yuan)開(kai)發利(li)用活(huo)動的投資、經營和管(guan)理主(zhu)(zhu)體應當公平競(jing)爭，其合法權益受(shou)法律保護”（第(di)十(shi)四條），“鼓(gu)勵各類投資主(zhu)(zhu)體依法平等參與(yu)能源(yuan)開(kai)發利(li)用活(huo)動和基礎設施建設”（第(di)六十(shi)四條）。這意味著，不再區(qu)分所有制，能源(yuan)領域(yu)向(xiang)民營資本和外資全面開(kai)放。

監管模式不變，發改委、能源局各安其職

在能源(yuan)監(jian)管的問題上(shang)(shang)，是“政監(jian)合一”還是“政監(jian)分離(li)”，一直有不同(tong)意見(jian)。我國(guo)歷史(shi)上(shang)(shang)曾實行過不同(tong)模式，比(bi)如當年(nian)的國(guo)家電力監(jian)管委員(yuan)會就是政監(jian)分離(li)的探(tan)索。新版《能源(yuan)法》并未提及政監(jian)分離(li)，而是授權給了國(guo)務(wu)院(yuan)能源(yuan)主管部門，也(ye)就是國(guo)家能源(yuan)局。

明確“國務(wu)院(yuan)能源(yuan)(yuan)主管(guan)部門依照本法和國務(wu)院(yuan)規定的(de)職責對全(quan)國能源(yuan)(yuan)開發(fa)利用活動實施監督(du)管(guan)理”（第十(shi)六條(tiao)）。對于(yu)能源(yuan)(yuan)監管(guan)的(de)具體問題(ti)，則明確“能源(yuan)(yuan)監管(guan)條(tiao)例(li)由國務(wu)院(yuan)制定”（第九十(shi)條(tiao)）。

在發展(zhan)(zhan)改革委與能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)局的分工上，新版《能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)》基(ji)本沿用了發展(zhan)(zhan)改革委主要管規(gui)(gui)劃、管價格的現有模式(shi)，規(gui)(gui)定“全國(guo)(guo)(guo)綜(zong)合能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)規(gui)(gui)劃由(you)國(guo)(guo)(guo)務(wu)院能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)主管部(bu)門(men)(men)(men)組織編(bian)制，經國(guo)(guo)(guo)務(wu)院發展(zhan)(zhan)改革部(bu)門(men)(men)(men)審核后報(bao)國(guo)(guo)(guo)務(wu)院批準實(shi)施(shi)”（第二(er)(er)十四條(tiao)(tiao)），“全國(guo)(guo)(guo)分領域(yu)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)規(gui)(gui)劃由(you)國(guo)(guo)(guo)務(wu)院能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)主管部(bu)門(men)(men)(men)會(hui)同國(guo)(guo)(guo)務(wu)院發展(zhan)(zhan)改革部(bu)門(men)(men)(men)，依據全國(guo)(guo)(guo)綜(zong)合能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)規(gui)(gui)劃組織編(bian)制和(he)實(shi)施(shi)”（第二(er)(er)十五條(tiao)(tiao)）；作為監管核心的能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)價格成本監審，由(you)“價格主管部(bu)門(men)(men)(men)按照規(gui)(gui)定開展(zhan)(zhan)”（第六十七條(tiao)(tiao)）。

完善消納保障措施，優先發展可再生能源

在已經制定《中華人(ren)民共(gong)和國(guo)可再(zai)生能(neng)源(yuan)法》、獲得專門立法保護的情況下，新版《能(neng)源(yuan)法》再(zai)次將(jiang)可再(zai)生能(neng)源(yuan)擺在了突出重要的位置：統計數據顯示，“可再(zai)生能(neng)源(yuan)”在該法中出現高達24次。

新(xin)版《能(neng)(neng)源(yuan)法》圍繞“消(xiao)納”難題進行(xing)制(zhi)(zhi)度(du)設計，提出了可再生能(neng)(neng)源(yuan)目(mu)標(biao)制(zhi)(zhi)度(du)、強制(zhi)(zhi)消(xiao)納保障制(zhi)(zhi)度(du)和消(xiao)費(fei)管理政策等(deng)具體措施，明確政府、企業(ye)、個人的責(ze)任。規(gui)定(ding)“制(zhi)(zhi)定(ding)全國可再生能(neng)(neng)源(yuan)開發(fa)利(li)用(yong)中(zhong)長期總量目(mu)標(biao)以及一(yi)次能(neng)(neng)源(yuan)消(xiao)費(fei)中(zhong)可再生能(neng)(neng)源(yuan)比重目(mu)標(biao)，列入(ru)國民經濟和社會發(fa)展規(gui)劃以及年(nian)度(du)計劃的約束性指標(biao)，并(bing)分解到各省、自治區、直(zhi)轄市實施”（第四(si)十四(si)條）。

“規定各省、自(zi)治(zhi)區(qu)、直轄市社會用(yong)電量中(zhong)消納可(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)發電量的(de)最(zui)低(di)比(bi)重指標。供(gong)電、售電企(qi)業以(yi)及參與市場化交易的(de)電力用(yong)戶應當(dang)完成所在區(qu)域最(zui)低(di)比(bi)重指標”（第四(si)十五條(tiao)(tiao)）。“鼓勵單位和個人購(gou)買可(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)等(deng)清潔低(di)碳能源(yuan)”（第六十三條(tiao)(tiao)），上述一系列措施(shi)具有很(hen)強的(de)操(cao)作性，必將有助于從根本上解決可(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)的(de)消納難題。

對于(yu)發電補(bu)貼(tie)政策(ce)，則授權國務院有(you)關部門“根(gen)據交易情況(kuang)相應調整”（第四(si)十五(wu)條），這意味著補(bu)貼(tie)將(jiang)是動態的。

健全普遍服務機制，保障公民基本用能權

交叉補(bu)(bu)貼問題(ti)是(shi)能源領域的頑疾(ji)，在電力行業表現得(de)尤為突出，已成為電力體制(zhi)改革的絆腳(jiao)石(shi)。普遍服務機制(zhi)是(shi)解(jie)決交叉補(bu)(bu)貼、保(bao)障公民基本(ben)用能權(quan)的必(bi)然選擇。

新版《能(neng)源法》提(ti)出，“國家(jia)健全能(neng)源普遍服務(wu)(wu)機制，保障(zhang)公民(min)獲(huo)得基本能(neng)源供應(ying)(ying)與(yu)服務(wu)(wu)”（第(di)十二條(tiao)(tiao)）；要求電力(li)等能(neng)源供應(ying)(ying)企業承擔普遍服務(wu)(wu)義(yi)務(wu)(wu)（第(di)五十八(ba)條(tiao)(tiao)），否則，造成(cheng)用戶(hu)經(jing)濟損失的(de)，要處以罰款（第(di)一百零九(jiu)條(tiao)(tiao)）；至于(yu)備受關注的(de)能(neng)源普遍服務(wu)(wu)補償的(de)具體辦法，則采取了(le)授(shou)權的(de)方式，“由(you)國務(wu)(wu)院能(neng)源主(zhu)管部門會同國務(wu)(wu)院財政(zheng)部門、價格(ge)主(zhu)管部門等有關部門制定，報國務(wu)(wu)院批(pi)準后公布施行”（第(di)五十八(ba)條(tiao)(tiao)）。

輸送管網無歧視開放，保障市場主體公平接入

在允(yun)許輸送管(guan)網(wang)壟斷(duan)經(jing)(jing)營的同時(shi)，必須加強公平開放的監管(guan)，防(fang)止經(jing)(jing)營者(zhe)利用壟斷(duan)地位(wei)侵(qin)犯(fan)其他企業和消費者(zhe)的合(he)法權益。

新(xin)版《能源(yuan)法(fa)》規定(ding)，“電網(wang)、石油天然氣(qi)管(guan)網(wang)等(deng)能源(yuan)輸(shu)送管(guan)網(wang)設施(shi)應當完善(shan)公平接入機制，依法(fa)向符(fu)合條件(jian)的(de)(de)能源(yuan)生產、銷售企業等(deng)市(shi)場主體公平、無歧視開(kai)放(fang)”，強調“任何單位和個人不得限(xian)制市(shi)場主體按照國(guo)家有關規定(ding)申請接入能源(yuan)輸(shu)送管(guan)網(wang)”（第五十三條）。同時，對(dui)管(guan)網(wang)公平開(kai)放(fang)的(de)(de)監管(guan)措施(shi)、違反公平開(kai)放(fang)的(de)(de)法(fa)律責任做出(chu)規定(ding)，“對(dui)責任方按日處以經濟損失(shi)額(e)二倍以上五倍以下的(de)(de)罰款(kuan)”（第一百零九條）。

除上述內容外，新版《能(neng)源法》在很多(duo)方面都進行(xing)了(le)明確。

包括：對(dui)火(huo)電不(bu)是(shi)一(yi)概否定，而(er)(er)是(shi)提出(chu)發展(zhan)清潔(jie)、安全(quan)、高(gao)效火(huo)力發電以及相(xiang)關技(ji)術；在能(neng)(neng)(neng)源“遠方來還(huan)是(shi)身邊取”的(de)問題上，提出(chu)“堅持集(ji)中式和分布(bu)式并舉、本地消納(na)和外送相(xiang)結合的(de)原(yuan)則發展(zhan)風電和太陽能(neng)(neng)(neng)發電”，對(dui)農(nong)村不(bu)是(shi)一(yi)味(wei)要求能(neng)(neng)(neng)源輸送網絡(luo)的(de)全(quan)面覆蓋，而(er)(er)是(shi)鼓勵城鎮和農(nong)村“就地開發利用可再生能(neng)(neng)(neng)源，建設多能(neng)(neng)(neng)互補(bu)的(de)分布(bu)式清潔(jie)供(gong)能(neng)(neng)(neng)體系”；明確(que)對(dui)跨境能(neng)(neng)(neng)源基礎設施的(de)監管；提出(chu)能(neng)(neng)(neng)源審(shen)計，要求培育專(zhuan)(zhuan)業(ye)咨詢(xun)機構、專(zhuan)(zhuan)業(ye)人員，等(deng)等(deng)。限于篇幅，就不(bu)一(yi)一(yi)展(zhan)開了。

同(tong)時，另一個潛在影響或許更值(zhi)得期待(dai)。《能(neng)源(yuan)法(fa)》讓(rang)不同(tong)能(neng)源(yuan)行業、不同(tong)能(neng)源(yuan)企業處(chu)在同(tong)樣(yang)的法(fa)律規范之下，實現了更大范圍的跨行業標尺競(jing)爭(zheng)，“對標”將有(you)助于改(gai)(gai)革經(jing)驗的快速(su)移植，如電力改(gai)(gai)革可以借鑒石油(you)天然氣“網運分離”的經(jing)驗，這對能(neng)源(yuan)改(gai)(gai)革而言無(wu)疑是巨大利(li)好。

在(zai)此，希(xi)望《能源(yuan)法》能夠吸收社(she)會公眾的意見，在(zai)進(jin)一步完善后盡快頒布，以解(jie)決能源(yuan)基礎性(xing)法律長期(qi)缺位的問題。