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　　“改革”依然是2013年的熱詞，具體到能源領域，同樣處處閃現著改革的身影。2013年1月7日國家能源局在全國能源工作會議上明確提出了“深化能源體制改革”的要求。具體表述是“深入研究深化能源體制改革的頂層設計和總體規劃，明確改革總體方案、路線圖和時間表，積極開展試點示范”。類似“能源體制改革的頂層設計和總體規劃”的表述，在2012年的全國能源工作會議上也有出現。

　　連續兩年提出“頂層設計”和“總體規劃”，說明了有關部門對能源行業的異常重視。那么，我們究竟應該怎么理解和認識頂層設計，能源體制改革到底需要什么樣的“頂層設計”呢？都是我們必須冷靜思考和理性對待的。在筆者看來，“能源體制改革的頂層設計”并非也不該是一個空泛的概念，也不是一個筐，什么都可以往里裝，而是針對現階段能源體制改革狀況提出的戰略思考，至少在四個方面應有足夠考量：

　　第一，頂層設計并不只是“頂層”的事情，應該與“底層創造”相結合，要接地氣。對頂層設計認識存在一個誤區，只要一聽到“頂層”這個詞，一些人就以為是指最高層，這是不對的。還有一種誤解，好像頂層一設計，百病皆可除，這種無“頂”不成文的傾向值得注意。任何人，只要有一點歷史知識，恐怕都不會把制度變革之希望，完全寄托于頂層設計。不必扯得太遠，中國過去三十年的變化就表明：唯一可能并且理性的變革之道，乃是下、中、上互動。只有“頂層設計”和“底層創造”相結合，才能形成一個合情合理的系統，合規地運行。很多順民心獲民心的成功改革，并非是頂層設計出來的，而是“尊重人民群眾主體地位和首創精神”得來的，底層創造了好的經驗做法，頂層加以認可，予以合法化，認真總結完善并加以推廣，以制度化來鞏固，就變成了“頂層設計”。頂層需要鼓勵底層的創造發明，善于把底層創造上升為國家設計層面，這符合“歷史是由人民創造的”唯物史觀，符合“從群眾中來，到群眾中去”的路線。如果沒有社會的參與，很多決策表面上看非常理性和科學，但實際上是脫離社會現實，并不能反映社會現實的需求，最終可能成為幻想和空想。可見，頂層設計還有一個社會答不答應的問題。不管一項改革是通過怎樣的“頂層設計”，如果沒有社會的參與，就不可能實施下去。中國能源體制改革的確需要頂層設計，但頂層設計同時一定要接地氣。接地氣，才“得氣”。因此，筆者建言，能源體制改革的頂層設計者一定要深入到如火如荼的能源事業之中，一定要吃透中國的能源國情，掌握能源產業發展的脈博，了解能源企業的訴求，吸取能源研究者和從業者的智慧。

　　第二，頂層設計不只是國家能源局的事情，也不是成立單獨的“能源部”就能徹底解決的事情，需要摒棄慣性思維。有學者認為，現階段成立能源部的可能性不大。有學者認為，所謂能源體制改革的頂層設計，就是成立能源部。這觀點難免有失偏頗，甚至可以說太片面。其實，為什么要成立能源部？什么時候成立能源部？成立一個什么樣的能源部？是否成立能源部就意味著一切問題可以迎刃而解呢？這些問題尚須深入研究。但是有一點應該是可以肯定的：如果國家不放棄彌縫補罅、裱糊舊體制的方略，能源部成立沒有多少實際意義；如果仍然按行政捏合方式組建，不轉換用人機制，能源部也斷然沒有希望。當然，客觀地講，如果能源部的設立能夠推進能源體制改革，保障能源安全，促進能源全面、科學、健康、可持續發展，則利國利民，生逢其時；反之，如果還是延續現存體制，政府職能轉變還不到位，行權方式不徹底改變，則等同虛設，那么，所謂的“頂層設計”即使有的話，也不過是“空談”而已。空談誤國啊！

　　第三，頂層設計不只是各部門獨自的設計，不是變相的部門立法，需要各部門通力合作。現在各個領域、行業都在說頂層設計，金融、財稅、法律、司法，但大多是各部門自說自話，有將頂層設計變相搞成“部門立法”之虞。這其實是與要求頂層設計的初衷相違背的，因為頂層設計是要求限制權力，而部門立法的邏輯必然是擴張權力，這樣下去，反而是更接近計劃經濟體制。在改革“部門化”、“應急化”、“碎片化”的情況下，一些機構借改革為名，行擴權之實，“改革創新”成了強勢群體、強勢部門攬權擴權的工具，社會怨聲不斷在所難免。因此，注重頂層設計，決不應該是某種單一領域的頂層設計，而是綜合性的頂層設計。目前中國的能源主管機構非常分散，除國家能源局以外，還包括電監會、煤炭安監總局等，也包括水利部、環保部、國土部等其他十多個部委部分行政職能與能源問題息息相關。不僅如此，像國家電網、中石油、中石化、中海油和神華集團等大型央企也在參與部分政策性的職能。因此，能源領域的頂層設計涉及的部門自然就非常多。以目前我國發起的頁巖氣革命為例，頁巖氣開發過程中涉及水資源問題，需要水利部門的配合；涉及環保問題，需要環保部門審定；涉及占用土地問題，需要國土部門審批；涉及輸氣管線問題及三方準入等問題，則更需要多個部門通力合作。因此，如果我們把能源體制改革頂層設計只是簡單地分解到各部門去設計，那最直接的結果架空改革和改變改革的實質。總之，能源體制改革“頂層設計”是全國一盤棋，必須積極穩妥、有序可控地進行。

　　第四，頂層設計不只是關注國內的事，必然要跨越國界，以全球視野謀劃中國能源未來新格局。在當前世界范圍內能源資源緊張、爭奪日趨激烈以及國際原油市場定價權越來越受制于投機因素的大背景下，中國如何突破能源安全瓶頸，成為各方持續關注的重大話題。目前，中國已經成為世界第一大能源生產國和第二大能源消費國，將在世界能源新格局中扮演重要角色。為了適應國際能源發展形勢，我們有必要深入實施能源國際戰略，充分調動一切力量，綜合運用一切有力有效的手段，緊密圍繞緩解我國能源短缺這一中心問題而在世界范圍內展開全方位的能源外交博弈。因此，我國能源體制改革不僅要著眼于國內總體能源格局，而且要有國際眼光，要立足全球視野進行“頂層設計”，深化和擴大能源國際合作，將觸角延伸到世界各個角落，在更大范圍開放創新，從全球視野尋求、整合、運用能源資源，審視和謀劃中國能源的可持續發展。