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       2017年12月19日，國務院頒布了《全國碳排放權交易市場建設方案》，這標志著全國碳排放權交易市場正式起航。“方案”明確提出在發電行業率先啟動全國碳排放權交易市場，這一市場涵蓋約1700家發電企業，年排放二氧化碳約35億噸，占全國碳排放量的1/3左右。這是迄今為止全球最大的碳排放權交易市場，也是繼美國區域溫室氣體減排行動（RGGI）之后，第二個目前只有電力行業參與的碳排放權交易體系。

　　他山之石，可以攻玉。在全國碳排放權交易市場啟動之際，作為全球第一個僅有電力行業參與的碳排放權交易體系，RGGI經過近9年的運行，在其機制設置上有哪些經驗可以借鑒，在運行上又出現了哪些值得注意的問題？本文將通過介紹RGGI的機制設計，指出其運行中出現的問題，提出對中國電力行業參與碳排放權交易的啟示。

　　RGGI源于2005年美國東北部地區十個州共同簽署的應對氣候變化協議。從2009年起，美國東北部的康涅狄格州、特拉華州、緬因州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、新罕布什爾州、紐約州、羅德島州和佛蒙特州等9個州（新澤西州期初參與RGGI，但于第一階段結束后退出）共同開展了美國首個旨在減少溫室氣體排放的市場手段監管計劃，且只有火電行業參與。

　　納入RGGI體系的是25MW以上的化石燃料電廠，總共約160多家。RGGI的每個履約期為3年，第一履約期從2009-2011年，第二履約期從2012-2014年，目前是第三履約期，從2015-2017年。RGGI的前兩個履約期為穩定期，也就是在這一時期各成員州的配額總量保持不變，從2015年開始，碳配額總量每年下降2.5%，至2018年累積下降10%。2017年RGGI設置的配額總量是8430萬短噸[1]二氧化碳當量。

　　RGGI各州通過拍賣來出售幾乎所有的碳排放配額。配額的初始分配是以季度為單位進行拍賣，每次拍賣的量為總量的25%。從2008年9月到2017年12月，RGGI共進行過38次拍賣，拍賣價格區間從1.86美元到7.5美元。拍賣所得的收益用于投資能效、可再生能源及其他消費者福利項目。RGGI所投資的這些項目有助于推動RGGI各州清潔能源的發展，并創造區域內的綠色就業機會。

　　RGGI以電廠為單位進行配額交易，電廠可以通過在二級市場上的交易，來出售富余的配額或購買履約所需配額。RGGI設立了二氧化碳配額追蹤系統(COATS)和獨立的第三方核證監督機構,對初級市場的拍賣和二級市場中市場交易行為進行監督、核證。在二級市場價格低迷的情況下，為了挽救市場，RGGI還設置了配額調整機制。

　　RGGI允許使用抵消量，即基于項目的非電力行業溫室氣體減排量。抵消項目要提交申請，并在COATS注冊，以便追蹤。在每一控制期內，RGGI僅允許使用占配額總量3.3%的抵消量進行履約。

　　RGGI設有成本控制儲備機制，設置這一機制的目的是平抑價格，這些配額只有在CO2配額價格超過某一閾值時才可出售。

　　雖然九個州沒有統一的法規約束，但是RGGI通過合作備忘錄的形式發布了協調各州統一行動的指導性條例，用來建立統一、完善的法規體系。各州依據指導性條例設定各州自己的法規，且各州都設有相關的監管機構對其州內參與RGGI電廠的CO2排放進行管理。各州有各州的配額注冊交易平臺，且各州自行進行執法處罰。

　　RGGI所管控的發電廠根據《清潔空氣法》的要求，都已經安裝了連續監測設備（CEMS）對包含溫室氣體在內的排放數據進行監控。根據RGGI的要求，參與碳交易的電廠排放數據使用CEMS的監測數據，由各州環境監管機構負責，按季度上報到美國環保署數據采集平臺。各個企業的排放數據公開，接受公眾的監督。排放主管機構要記錄每個電廠的配額分配和轉讓情況,并對企業排放報告、監測方法、程序及內容進行審查和核證。各州依據各州的法律規定進行執法。

　　在頭兩個履約期（即2009-2011和2012-2014），RGGI要求受其監管的電廠在三年履約期滿時，根據其實際排放量如數提交配額進行履約。而在第三個履約期，根據要求，受監管的電廠要在臨時履約期末（即第二年結束后）提交其實際排放量一半的配額，而在三年履約期結束后，提交剩余的全部所需配額。

　　從2009年運行至今，RGGI出現的最主要的問題是由于配額過剩造成的市場價格低迷，活躍度差，且未能實現通過碳交易發現價格和傳遞價格信號的基本功能。這一問題的產生也體現出美國電力行業的發展趨勢。美國的電力工業歷史超過百年，且十分發達。2010之前，美國每年的總發電量和總裝機容量一直高居世界第一，這一霸主地位從2010年開始被中國取代。2005年以前，美國年發電量持續增長，2005年后，由于經濟增速減慢，美國的發電量維持在一個比較穩定的水平。裝機容量也以每年1.1%左右的速率穩步緩慢增長。煤電是美國電力工業的傳統，數十年來一直占美國發電總量的一半左右。但由于煤電帶來的環境壓力，以及美國頁巖氣革命引發的天然氣價格大幅下降，近些年來，美國的煤電裝機容量和發電量比例逐年減少，而天然氣發電裝機和發電量比例上升。美國能源信息署（EIA）的數據顯示，2014-2016年間，美國煤電的發電量占比分別為39%，33%和30.4%[2]。而在1997年和2009年，這一比例則為52.8%和45%。相比之下，從2005-2015年，美國天然氣發電量占比從18.8%提高到32.6%，且2016年這一比例更高達33.8%[3]。美國天然氣發電對煤電的替代在很大程度上降低了美國電力行業的碳排放[4]，也造成了RGGI在2009年啟動后，最初幾年配額過剩的問題。

　　在2009年，RGGI控排企業實際CO2排放總量就已經比初始配額總量低35.1%，2010至2013年，RGGI控排企業實際CO2排放總量分別比年度初始配額總量低27.7%、36.7%、51.1%和53.7%。配額過剩使碳市場發現價格和傳遞價格信號的功能基本喪失，通過碳交易政策來刺激減排和低碳投資的初衷落空。第一履約期配額拍賣總量為5.03億短噸，但實際只售出3.93億短噸；由于拍賣量遠大于需求量，2010年第三季度到2012年第四季度連續十次的拍賣均以最低規定價格成交。同時，非控排企業參與碳市場的積極性急劇下降，二級市場交易占比從2009年的85%下滑到2011年的6%。

　　為了挽救碳市場，RGGI果斷對初始配額總量設置進行了調整，并出臺若干配套機制以穩定碳市場。2013年，RGGI實施了配額總量設置的動態調整機制，對2014年開始的配額總量進行了大幅削減，由原來的1.6億短噸削減至0.91億短噸，相比2013年下降了約45%。通過及時調整，RGGI價格和市場低迷的問題得到了有效的解決。

　　電力行業已經成為全國碳市場啟動后首個參與行業，電力行業具有生產過程相對簡單，數據基礎好，容易監管，且行業內人員對碳交易了解程度較高等優勢。參照RGGI的機制設置和運行中的問題及解決方案，本文就中國電力行業參與碳交易做出以下思考：

　　首先，配額總量設置最為關鍵。配額總量的合理設置是確保碳市場活躍，碳價格合理的關鍵。合理的配額設置有助于通過碳市場反應出碳減排的成本，能有效的促進行業和社會的低碳發展。

　　其次，從分配方法來看，RGGI采用的拍賣手段可以降低政府的管理成本，避免了對各種分配方法的博弈，增加企業的主觀能動性。以履約為目的，通過拍賣，企業能更積極的管理自身的碳排放和碳資產，以額外盈利為目的，拍賣使企業能更主動的參與二級市場交易。拍賣的問題在于，相對于免費配額分配，拍賣在最初階段增加了企業的成本。但拍賣收益投資清潔發展項目也是專款專用，可以實現通過碳市場促進全社會向低碳轉型。

　　再次，從交易主體來說，RGGI以電廠為單位進行交易。這種設計的優勢在于，市場參與者數量多，市場可以更活躍。但劣勢在于，電廠能夠實施的技術減排手段有限，且不便于在不同發電結構間進行調整。如以公司或集團為單位交易，可以統籌考慮在集團內部不同電廠間進行配額的調整，以及對不同發電結構發展的規劃，有利于降低履約成本。

　　第四，RGGI采用的是CEMS的監測手段，數據定期直接上報到美國環保署。且環保署依據污染物監測和核查的要求，有成熟的數據驗證體系核實數據的準確性。采用CEMS監測可以大大降低管理成本。這個經驗對于都已經安裝了CEMS的國內電廠的二氧化碳監測,具有一定意義。

　　第五，與電力行業二氧化硫、氮氧化物和煙塵等傳統污染物控制不同，電力行業碳減排的技術空間較小。單一行業參與減排成本可能會比較高，如能有多個行業參與，碳市場可